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2016年10月15日 来源:百道网
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“18亿亩红线”只把三年饥荒的教训归结为土地太少,这是严重错误。而我认为真正的红线,真正保证中国不发生饥荒,人不被饿死的红线是什么?就是市场制度,只有保住了市场制度,才能保证不会出现这样的饥荒;才能保证出现这样的饥荒,我们也有办法解决。
《真正的红线是市场》
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出版社:中央广播电视大学出版社
作者:盛洪
出版时间:2016年08月
【图书简介】
《真正的红线是市场》收录了盛洪教授在多种媒体上发表的经济学评论与随笔。作为天则经济研究所所长和山东大学的经济学教授,盛洪以其擅长的制度经济学理论方法,结合多种文化资源,积30年市场化改革的理论探索和经验分析,对中国经济制度的构想和改革路径的选择,有深刻而独特的思考。个别事件反映的制度弊端,国企的低效与腐败、政府对市场的干预与介入,作者一一分析,娓娓道来,对时下经济与社会问题的见解慧眼独到。其论述高屋建瓴,发人深省,是关心目前经济形势和未来改革方向的读者难得的好读本。
【作者介绍】
盛洪,天则经济研究所所长,山东大学经济研究院教授,中国经济50人论坛成员,经济学家。
他的专著《分工与交易》是制度经济学的研究方法在中国的成功尝试之一;他的论文集《寻求改革的稳定形式》及主编的《中国的过渡经济学》代表了过渡经济学领域的领先水平;随笔集《经济学精神》《在传统的边际上创新》和《士志于道》透露了他普及经济学的努力和对文化与道德问题的关注;文集《为万世开太平》交织着理性主义的冷静思考和关注天下未来的文化激情;专著《儒学的经济学解释》则是跨理论、跨文化研究的新成果。
【抢鲜读】
和讯网:盛老师,我注意到除了国企问题之外,您对于土地制度问题,也特别关注,是什么原因呢?
盛洪:土地制度是一个国家众多制度中的一个非常基础性的制度。因为土地是人生产和生活的综合空间。其实,土地的含义不仅是地下,而是空间的概念。如果没有土地,我们根本没有空间,土地是基础性的。而我国到现在为止,应该说没有一部好的《土地基本法》,有一部《土地管理法》,而这个法是从部门利益出发的部门规章,根本不是一个公正的法。所以在这样一个法律制度框架下,土地问题非常严重。应该说现在最严重的就是土地的产权得不到尊重和保护,尤其是农村集体的土地产权。而土地产权得不到保护,实际上就动摇了市场制度的基础。
十八届三中全会讲,市场制度在资源配置中起决定性作用。市场制度的基础是什么?就是产权制度,以及产权制度基础上公平的市场秩序。如果产权制度存在的问题,产权得不到尊重和保护,那么市场制度怎么能起决定性作用呢?所以这是非常严重的问题。而现在所谓的产权制度存在的问题,最重要就是《宪法》规定的农村集体的土地产权,没有在具体的法律层次和具体的政策层次得到尊重。也就是说,我们的各个政府部门和地方政府,他们视农民的土地产权如无物。他们今天想将这块地拿来做什么,就可以去向农民发一道最后通牒,特别类似于当初的美国政府对印第安人发的最后通牒,请你从这块土地退出,搬到我们指定的保留地。如果不同意怎么办?就派军队驱赶。
现在我觉得几乎很类似,如果农民不同意,他们反抗的话,地方政府就派警察来把他们赶走,如果这些农民敢于反抗,可能要付出生命代价。当然,这从社会正义来讲是不能被接受的。你在抢夺别人的财产,但是别人反抗的时候,你可以去夺人性命,这是非常严重的问题。另外从效率讲也是。这样的低价夺地,社会就不可能形成有效的土地市场价格,没有有效的土地市场价格,我们就不能很好地使用土地。因为土地拿来太便宜了。本来这个土地市场价格可能值一百万,但你可能给农民两万,让他们滚蛋。其实你就按两万一亩配置土地,那么就配置得非常无效率。
所以,我们现在能看到一点,很多地方,地方政府盖办公楼,远远超过了所需水平。很多城市建了无数高楼,人口密度偏低,这是因为拿地的价格过于低,带来了土地配置的浪费,本来不应该是这样的。所以,从总体讲,我国本来土地很缺少,但是土地反而不能很好、有效地去利用。很多人说现在是土地城市化快于人口城市化。什么意思呢?城市面积在扩大,但是城市中的人均占地同时在扩大。本来城市是节约土地的,是一个人口集聚的地方,但是反而城市发展了,城市的人均占地扩大了。这是对土地的浪费。
和讯网:很重要的一点,这是土地产权不明晰造成的。但是,有人认为,如果土地放开私人使用的话,会不会造成一些别的问题,比如他们总是谈什么粮食安全问题,把这个问题看得很严重。
盛洪:恰恰相反。你想想,如果一个产品价格更便宜,你是不是会更多地去消费。同理,如果土地的价格更便宜,就会更多地被使用。现在是什么问题?由于土地市场不放开,恰恰给了地方政府一个口实,就是只有经过他们,才能把土地变成城市用地,只能把地卖给政府时,农民是不可能跟他们讨价还价的。所以,他们付给农民的土地补偿,我们暂时称为“土地价格”是过低的,比如一亩两万元。但是如果是市场交易的话,可能是一亩一百万元。你想一想,一亩两万元所带来的土地需求多呢,还是一亩一百万元带来的土地需求多?答案很清楚。
假如我们有一个土地市场,农民可以直接跟开发商议价的话,这个价格绝不是政府给的这么低。如果土地价格高了,对土地需求就会减少,这恰恰达到了节约土地的目的。而这些年,以“保护耕地”,以“节约土地” “18亿亩红线”为口号的那些政策,剥夺农民改变土地用途的权利,改变农民自由交易土地的权利,结果恰恰是相反的,结果恰恰使得大量的耕地被占用、耕地被浪费的程度,比有一个健全的土地市场多得多。所以,应该说,那样一个借口,只是借口。假如我们相关的行政部门真是面对现实的话,果真是懂一些经济学的基本原理的话,这个事实不难看出。
和讯网:我也知道,天则经济研究所曾经发布过批评18亿亩耕地红线的文章,对这18亿亩耕地红线,你是怎么看的?
盛洪:首先,这“18亿亩耕地红线”的理论基础,我觉得是源于对三年饥荒教训的总结。但是我觉得总结错了,不是学理上有什么问题,而是政治问题。因为实际上三年饥荒正如刘少奇所说,是三分天灾,七分人祸,实际上是人的错误造成的,人最大的错误是什么呢?就是完全废弃了市场制度。市场制度在绝大部分的领域中是促进节约的,促进资源节约的,促进土地节约的。你废弃了市场制度,应该说,第一,就没有很好地去配置土地去生产粮食。废弃了市场制度,人们也没有动力去努力生产粮食。再有一点更重要。一旦发生饥荒,没有市场制度,也不能很好地去救灾。为什么呢?是因为在中国这样大的社会中,如果发生饥荒一定是局部的,一定不是全部的,这个时候如果市场机制发挥作用的话,哪个地方缺粮,哪个地方的粮价就会上涨,粮价上涨,粮食就会涌到那个地方去。假如在这个时候没有市场制度的话,你都不知道粮食要送到哪儿去。所以,其实我们的三年饥荒,还有一个很重要的原因,是饥荒发生以后,没有市场。
所以呢,从这个意义上讲,“18亿亩红线”只把三年饥荒的教训归结为土地太少,这是严重错误。而我认为真正的红线,真正保证中国不发生饥荒,人不被饿死的红线是什么?就是市场制度,只有保住了市场制度,才能保证不会出现这样的饥荒;才能保证出现这样的饥荒,我们也有办法解决。正是因为你侵犯了市场制度这个红线,所以才会造成饥荒,但是你又不敢去正视这个错误,只把它归结为土地问题,那是大错。甚至,应该说“18亿亩”这个词都是错误制度带来的,为什么呢?你可以看,现在官方不再提“18亿亩”。
因为这不是一个真实的数字。为什么不是真实的数字?就是因为你的这样一套土地制度,不允许农民自己在自己土地上耕作,不许农民进行农产品的交易,你带来了饥荒,那么,农民对你的回应就是少报土地亩数。所以这个制度下你根本不知道是多少亿亩土地。所以现在为什么不提18亿亩了?是因为有关部门发现18亿亩这个概念是错的,你看现在有人提吗?没人提。
第二点,我刚才说过了。如果强调“18亿亩”,强调农业的耕地用途不能自由转变为建设用地,那么,由此剥夺农民转变用途的权利,就剥夺了农民讨价还价的权利。1998年以后,要进行城市建设,就要用国有土地,这就给了地方政府一个权力,就是农民自己没有权利开发土地,比如农民靠近城市,打算将土地改变为城市建设用地,但农民不能在土地上盖房子,如果盖房子,一定先要被政府征用了,这个时候农民就没有讨价还价的空间了。
农民即使跟政府去谈,也会是被压得很低的价格。更何况很多地方政府还利用政府权力,更进一步压低对农民的补偿。所以,很简单,由于这样一种制度,导致地方政府更多去获得农民的土地,而不是更少。所以导致的结果,正好和我们保护耕地的初衷相反。这个制度带来的更多的是侵占农民利益。所以,“18亿亩红线”为什么错,就错在这儿。
和讯网:我记得茅老师曾经说过,北京的房价如此之高和18亿亩耕地红线是有很大关系的。
盛洪:有一些关系,由于“18亿亩红线”导致的一些政策结果是促使房价上涨的。因为农民不能自由地改变土地用途,包括大量的农村的房屋,或者说农村集体土地上建设的房屋,就是所谓的“小产权房”不能入市。也就是说,由于他们打着这样一种“保护耕地”的旗号,剥夺农民的土地权利,使得靠近城市的郊区,农民建了房,就被排挤在城市房屋供给的资源之外了。要知道,在一个社会中,如果把大量的供给排除在市场之外,那么市场中的价格必然高升。这些年,我们城市里的房价飙升,很大的原因是排斥小产权房的供给。所以,房价高是和18亿亩红线政策是有关的。
和讯网:我知道中国的土地制度是很复杂的。比如说从农民手里非常低价地拿到土地,但是用于住房的其实是非常少。更多的用于那些,比如您刚才说的楼堂馆所的建设,还有工业用地、商业用地,类似这样的用地,占的土地是非常非常多的,而住宅用地,其实供给是非常少的。
盛洪:对,相对来讲,比例上当然有问题。因为它低价拿地,就可以低价出手。这些年地方政府之间有一种竞争模式,就是低价拿地,也要低价出手,低价出手的目的是为了吸引一些工业企业。所以很多工业用地,地价都非常低,甚至是零地价,甚至是负地价,这是张五常教授注意到的现象。但是这也是有很大问题的。如果地方政府因为地方之间的竞争,县之间的竞争,过低压低地价,给出的是一个扭曲的土地价格,其实给出的是一个错误信号。之所以能够给出很低的价格,是因为它们以更低的价格从农民手里拿到了这些土地。这个时候,其他方面的用地可能更少,包括住宅,包括商业服务用地相对来讲比较少。住宅和商业服务用地就会显得非常贵。
和讯网:不过也有很多人担心。如果取消了耕地红线,可能带来灾难。比如粮食安全。我看他们举了一些例子,说中国进口的粮食其实已经很多了。我们的粮食安全现在寄托在外国人手上,你觉得这个说法,有道理吗?
盛洪:对这个说法,茅老师主持的那个耕地保护的研究报告有讨论。其实是这样的,中国有粮食进口,也有粮食出口,这是非常正常的进出口,原因是比较优势。就是说,我国进口国外比较便宜的粮食,出口那些对于我国来讲成本比较低的粮食。这样一种国际贸易,肯定对中国是有好处的。据卢锋教授的研究,如果把进口和出口相抵的话,我们是粮食净出口,本来中国人多地少,为什么会净出口呢?卢锋教授的研究说,我们出口的很多是劳动密集型农产品,这个解释是有道理的。如果这些人提粮食安全掌控在外国人手上这个观点的话,应该看得更全面一点,不能光看进口,还要看出口。当然有没有粮食安全问题,肯定是有,但是不要夸大,而失去了我们比较优势方面的利益。
我可以说,最安全的是一粒米都不进口,那样是安全,但是你会损失很多。而现在战争爆发的概率是多少,带来的不安全是多少,我们是可以估计的。而且世界上的粮食市场也是多家,不是垄断的,一旦出现某些冲突的话,我们也可以估计有无其它购粮渠道。茅老师主持的那个报告,这方面都分析到了,并不是我们不要安全,而是我们安全的代价是多大。其实,我们很多产品都是进口的,是不是不安全?石油一半是进口的,难道我们现在要全靠自己来生产吗?还有很多进口的东西,为什么没有人去说安全问题呢。所以,我觉得这些说法是似是而非。
和讯网:盛老师,我们中国土地制度改革的第一步工作应该怎么做?从哪里改起你觉得比较好一些?
盛洪:我觉得首先是回到《宪法》。《宪法》规定的土地制度,农村土地归集体所有。当然回到《宪法》,也要修宪,我们应该修改1982年《宪法》中提到的“城市土地归国家所有”,那是一个很扭曲的问题。我觉得首先是对《宪法》有一个基础性的修改。在这个基础上我们再做其他工作。保护《宪法》规定的土地产权,这是首先要做的。去清理那些侵犯土地产权的法律,比如说像《土地管理法》。《土地管理法》就是一个违宪的法。我说它几乎一无是处,基本就是以“耕地保护”为由来限制、甚至是否定农村集体的土地产权制度,它没有带来什么正面作用,只是相关的行政部门工作起来比较便利。甚至他们都不便利,因为按照这个法律的话,他们根本没法实现那些规定。
只要回到《宪法》什么都好解决。比如《宪法》规定,农村土地归农村集体所有,那么很简单,集体所有权是什么意思呢?就是占有、使用,收益和处置的权利。你要是有了这个权利,你就可以去自由处置你拥有的土地,你可以进行自由交易。那么能不能自由交易呢,当然是可以的。刚才说了,一旦自由交易,形成的土地市场价格,会让我们节约土地,让我们更有效地配置土地。但是可能会有一些个别的地方,可能需要对土地的用途加以管制。比如说军事重地附近,最好不要私人拥有土地,比如像河流、海岸应是公共土地。还有一些自然景观和名胜古迹,名人故居,虽然是私人所有,但是不能任由所有者改变外观等。当然会有一些限制。但是应该是以市场制度作为配置土地资源的基础性的制度,或者说决定性的制度,这应该作为一个基本原则。
和讯网:土地制度最终实现的目标,你认为是什么呢?如果实现这样的目标,对中国的经济发展会带来什么样的助益呢?
盛洪:这个话题比较大了。我觉得我们要建立一套新的《土地基本法》,或者《土地法》的基本框架。基本内容有两个方面。一个方面是把国有土地概念解释成主权概念。就是国家是拥有土地的,但它是从主权意义上拥有土地,是这个国家全体人民共同的财富。但是,它不能用于经营,国家可以在这个土地上去收税,国家可以通过一些方式将国土转变为经济主体的土地产权,或者承认历史上已经存在的一些经济主体的土地产权,包括个人的,包括集体的,包括法人的,让他们自由交易。
另外一方面,我们还比较侧重讨论现有的农村集体土地,主张把农村集体对土地的所有权,变成一个非常特定的形式,叫土地的“田底权”。现在通过承包获得的承包权,我们可以看成是“永佃权”,就是永远租佃的意思,也可以称为田面权。这两者之间是可以互相独立地进行交易,包括租赁、抵押、买卖等。总而言之,就是在现有的宪法框架下,明确相应的土地产权,然后让土地产权人进行交易。国家不作为土地产权人的一方。国家是一个超越的主权者,对所有的土地产权的交易,都可以去征税。同时提供对土地上的人民的财产、生命的保护和其他的公共服务。我觉得这是有关土地制度的一个理想框架。我们现在在做这方面的研究。当然,可能这个研究还要再等一段时间才能发布。
*原载2013月12月20日《和讯网》
(本文编辑 安安)
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