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县乡中国:县域治理现代化


县乡中国:县域治理现代化

作  者:杨华 著

出 版 社:中国人民大学出版社

出版时间:2022年04月

定  价:69.00

I S B N :9787300304946

所属分类:   

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TOP内容简介

  县乡政府是如何运作的?

  国家的各项政策是如何在县域社会落地的?

  县级党委政府与乡镇党委政府如何互动?

  县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性?

  县域领导干部如何树立权威?

  乡镇如何利用现有资源做工作?

  县域中的基层干部的状况和发展前景如何?

  《县乡中国:县域治理现代化》一书深描中国政治的实际运行,对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析,是一本展现县乡政治生态的写实白描书。

  依循贺雪峰教授领衔的华中研究团队的学术路径,作者近年来将研究重点从农村转向县乡,对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。该书就是作者近年调研和思考的心血之作,是一部从大地中生长出来的作品。

  书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验,涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。

  书中讲述了大量人们耳熟能详又耐人寻味的真实案例,揭示了县乡政治运作的深层逻辑和机理,抓住事物本质而又生动形象,尝试学理分析而又深入浅出,是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。

 

TOP作者简介

  杨华,社会学博士,武汉大学社会学院教授,中国乡村治理研究中心特聘研究员,博士生导师。农业农村部社会事务司咨询专家;湖北省反邪教协会咨询专家;*****宏观经济研究院咨询专家;湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家;观察者网、澎湃网专栏作家;湖北省党建智库专家。
  2007年开始从事农村调研,在全国近20个省市调研,累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇,出版专著4部。据《北京工业大学学报(社会科学版)》2021年第5期刊文统计,全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名。

TOP目录

第一篇 县域治理体系现代化
条块关系:博弈与均衡
资源与考核:条块体制中的支配关系
县乡关系:从共谋到卸责
从县乡两个一把手说起:县乡党政关系实践形态
领导的权威如何树立:单位政治与一线政治
“片线结合”:不变体制变机制
河长制是个好东西
监督下乡:问责成为主要激励方式

第二篇 县域治理能力现代化
基层工作与政治任务
政治任务与过程管理
工作流程化与治理能力现代化
乡镇治理机制创新的约束
注意力内卷:基层“创新”泛滥的逻辑
基层党建如何避免形式主义
加强党的领导遏制村级贿选
基层安全生产治理:管理比执法更重要
基层治理中的防“二次事件”
县级执法权怎么下沉
如何做好非中心工作:以项目为抓手

第三篇 县域治理的自主空间
基层治理要有自主空间
自主性激励:让基层干部把工作当事业
政策沟通与政策谈判空间
领导出面与解放领导
基层领导开展工作的支持结构
迎检、暗访与加码
“体现工作”:基层虚事实做的逻辑
乡镇人事权的限度与突破:以普通干部选聘岗位为例
县官不如现管:多层级视频会议成负担

第四篇 基层干部的激励与发展
综合考核变“全中心”工作考核:激励功能弱化
忙闲不均:职级并行制度亟待健全
领导用人的艺术:隐性层级与曲线流动
中层配备与事业编激励:让多数人看到希望
年轻干部职场里那点事:“努力就有机会”
年轻干部职场外那点事:拮据的经济与健康的社交
驻村第一书记的角色与工作
一个普通公务员的成长

TOP书摘

从县乡两个一把手说起:县乡党政关系实践形态
  党政关系有制度上的关系,也有实践中的关系。制度规定是前提,实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上,县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中,二者有较大差异。
  一、乡镇没有两个一把手
  某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球,有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情,就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他,但他觉得没必要。书记知道此事后,在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为,并说镇上“只有一个一把手,没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬,也凸显了乡镇党政关系的实质。
  在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中,整个镇上的事情无论是干部人事,还是经济财权,都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样,在书记那里就是普通干部,也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出,镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时,镇长三番两次跑过来汇报,说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额,问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”。这才算是书记授权给了镇长,否则镇长就不能自己做决定。
  在其他干部眼中,镇长是主持政府的一把手,地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部,进入了县域权力的核心圈,官阶、地位都比其他干部高。但是,如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了,事事做主,不跟书记沟通汇报,就会引起书记反感。书记会认为镇长没有摆好自己的角色,不仅越权,还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长:领会书记的意思和坚定执行决定,有事多沟通、多汇报,没事不找事。
  镇长把自己当“镇长”,就使得一个乡镇有两个权力核心,这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭,什么事都做不成。
  镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员,不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级,但权力和地位相差很大。
  二、乡镇部门不健全不独立
  乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢,政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样,制定政策虽然耗时较长,但是更符合多元利益的实际,使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通,快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈等,就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层,政策的执行性越强,制定性越弱,权力的集中化程度就越强。
  在具体工作上,乡镇党委书记和班子其他成员虽然有名义上的分工,但在面对驻村工作、中心工作时,乡镇干部都是一起干,专业性不那么强,分工也不那么明确。在乡镇治理事务中,分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作、哪是企事工作,许多工作都是一笼统、一麻袋,搅合在一起,需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性,决定了权力行使也要具有总体性和统合性。
  这样,乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体,无论是政府的事情还是党委的事情,都得让书记知道,要通过书记,这叫规矩。作为镇长,在其中就难以找到自己具体的事务,只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同,分配给镇长的事情就不同。
  比如,A省某镇的书记擅长做具体实务,不习惯在办公室发号施令,他就把镇上党务、纪律及日常事务都交给镇长去管,自己去村里搞征地拆迁、搞小城镇建设、做群众工作或向上跑项目。另一个镇的书记则主要在办公室待着,把任务分配给镇长去执行,自己不插手具体事务。B省某镇的书记则把经济发展、招商引资的事务交给镇长去搞,自己统揽全局。C省某镇的书记则在年初就让各个干部自己制订一年的工作任务,并叮嘱除非重大的、实在需要书记协调的事,一般不要打搅他,他要做的就是年终按计划考核镇干部、协调重大事务。
  党委书记不仅掌握了乡镇的人事权,还掌握了乡镇的财权和事权。一般来说,财权是掌握在政府一把手的手中。但是,在乡镇,签字权力在书记手中。乡镇长不直接掌握任何权力。
  之所以如此,最主要的原因是乡镇的科层化程度不高。所谓“科层化”,就是政府机构(部门)设置是否完整、权力行使是否独立。如果部门设置完整,本级部门又能独立行使职能权力,那么说明科层化程度较高,反之则低。科层化是现代国家构建的重要途径和体现。但是,在乡镇一级的政府部门,一方面,部门是不完整的,即并不是所有的部门在乡镇都有设置;另一方面,这些不完整的部门,大多也是县级部门的派出机构,它们没有独立的行政职能,其人事权、财权和行政权力都掌握在上级部门手中,与乡镇没有隶属关系,乡镇长没有权力调动它们。
  垂直站所与乡镇的关系在制度上较为清晰,但在实践中却较为复杂。这些站所虽是上面的派出机构,但是它们又设在乡镇,许多工作需要乡镇层面的配合;它们的人财物权属于上级直属部门,但是权力行使又在乡镇范围内,乡镇有很多工作需要它们配合。所以,乡镇不能直接给垂直站所下命令、分配事务,即便分配了,站所人员也可以敷衍,不完成、完成得不好,乡镇也拿它们没办法。
  那么,在实际工作中,垂直站所跟乡镇的关系不是隶属关系,而是相互配合的关系。在乡镇,能够协调站所关系的人得满足两个条件:一是权威性。站所会考虑到权威关系而配合乡镇工作。二是长期交往中的私人或工作关系。乡镇的相关分管领导与相关站所交集多,关系较好。前一个条件中的权威是乡镇党委书记,他们在县域政治中具有一定权威,跟县级领导、部门领导有一定的关系,下面站所会给他们面子;同时,虽然乡镇不掌握站所的官帽子和钱袋子,但是乡镇有对站所一把手的人事建议权和考核参考权,如果乡镇党委书记坚决不愿意某个人任自己所在乡镇站所的一把手,或者向上面反映他们的问题,上面都会考虑党委书记的意见。乡镇为了更好地开展工作,会把一些重要的站所一把手选为党委委员,或者给予站所一定的办公经费、年终福利等。鉴于此,站所对乡镇党委书记的工作动员会积极响应,由此也增强了乡镇党委书记的权力。在这方面,乡镇长要逊色。站所需要乡镇配合工作时,就要动员乡镇的力量,而对乡镇的资源动员能力最强的就是党委书记,所以站所要积极搞好与党委书记的关系,自然也会配合党委书记的工作。
  就分管工作而言,主要是党委副书记、常务副镇长分管较为重要的部门,比如派出所、财政所等,他们与站所一把手的关系就会较近。在乡镇一级,班子成员虽然有排序排位,但是不存在直接的上下级隶属关系,就是排位靠前的副书记也不能直接命令其他班子成员干活。为了动员其他班子成员协助其工作,副书记就得帮他们干活。比如在某班子成员的工作需要派出所出面,而他又没办法动员派出所时,副书记就可以利用与派出所的关系,请派出所配合该班子成员工作,等下次副书记需要该班子成员干活时,对方也会积极配合。乡镇长不分管具体工作,他跟主要站所长的关系还不如党委副书记。当然,党委书记对站所的动员能力最强,各班子成员要完成自己的分管工作,有时候也需要借助党委书记对站所的权威动员。而乡镇的内设科室,其人事权在乡镇党委书记手中,直接听命于党委书记。
  归结起来,乡镇事务具有整体性,专业性不足,科层部门设置不完整、职能不强,以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性,这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。

TOP 其它信息

装  帧:平装

页  数:422

印  次:1

版  次:1

开  本:32开

纸  张:胶版纸

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