城市化转型与土地资本化——珠江三角洲“二次”城市化中的南海模式

中国四十年的制度变迁大多源于地方“先行先试”，逐渐总结经验教训，由中央政府判别、认可，形成制度后再向全国推广。珠江三角洲是我国“自下而上”城市化的典型，其中佛山市南海区经历了*全面的城市化转型与土地制度改革，一直都是国家土地制度改革的试验田。
　　《城市化转型与土地资本化——珠江三角洲“二次”城市化中的南海模式》立足南海改革开放以来的历史进程，解析其城市化转型与土地制度变迁的互动过程与演化机制，并据此定义“南海模式”的三个阶段：乡镇企业推动的农村社区工业化（1.0版）；集体土地股份合作社与土地租赁经济驱动的农村社区半城市化（2.0版）；以及政府统筹下的园区工业化、“三旧”改造推动的“二次”城市化（3.0版）。《城市化转型与土地资本化——珠江三角洲“二次”城市化中的南海模式》进而聚焦当下土地资本化驱动的城市更新，及其在效率与品质上的成就、在社会公平上的困境，以为未来之鉴。

目录
序一 透视珠江三角洲
序二 南海的魅力
前言 在大地上写出论文
第一章 城乡二元，土地制度改革与中国城市化 1
第一节 新中国成立初期的土地制度 2
第二节 “二元”土地制度下的土地市场与城市化 6
第三节 增长的“峰值”与城市化转型 17
第二章 “南海模式”，在集体土地上建设城市 23
第一节 “南海模式”1.0版本：从“计划经济”到“放开手脚” 25
第二节 “南海模式”2.0版本：从“包产到户”到“土地股份合作制” 29
第三节 “南海模式”3.0版本：从“放水养鱼”到“政府有为” 35
第三章 “半城市化”，“非农化”村庄的困局 41
第一节 “半城市化”的形成：产权制度的解释 41
第二节 福利型集体经济组织的困局 55
第三节 集体土地“租赁经济”的“内卷化” 68
第四章 “工业南海”，政府主导的“园区工业化” 77
第一节 工业园区：地方政府推动经济发展的场域 77
第二节 从“散而小”到“大而强”：自上而下整合（狮山）园区 83
第三节 从“园区”到“城区”：谋划（狮山）“产城一体”新格局 95
第五章 “城市南海”，以“广佛同城”推动区位再造 106
第一节 市场驱动的“广佛同城” 106
第二节 “广佛”各自发展的城市战略 110
第三节 “广佛”相向而行的大都市区格局 116
第四节 新时代的“广佛大都市区” 125
第五节 以城市中心区建设推动“城市南海” 130
第六章 “三旧”改造，以城市更新启动“二次”城市化 145
第一节 政策解读：确权启动土地资本化 145
第二节 “三旧”改造的阻滞因素：历史的和新生的 154
第三节 “三旧”改造实践的阶段进程 163
第四节 “三旧”改造实践的总体特征 168
第七章 政府统筹，两个村庄的市场化改造 178
第一节 政府与市场关系的理论探讨 178
第二节 村际整合改造（联滘地区）：“垃圾村”的蜕变 181
第三节 村内整合改造（夏北村）：金融商务区的诞生 200
第四节 集体土地改造的南海经验：政府协同、市场驱动 210
第八章 产业发展保护区，加持“二次”城市化 213
第一节 “利益共同体”：集体建设用地助推产业发展 213
第二节 “产保区”：村级工业园的现状与改造困境 217
第三节 创新土地关联制度，纾解“产保区”困境 223
第四节 “产保区”改造的典型案例 227
第九章 公共服务，南海城市化进程中的设施供给 236
第一节 公服设施供给模式的演变 236
第二节 公服设施供给的时空格局、困境与制约 241
第三节 “三旧”改造中的公服设施供给 247
第四节 保障公服设施供给的相关措施 258
第十章 集体土地入市，土地资本化与社会公平 260
第一节 地租分配与社会公平：理论内涵的辨析 260
第二节 集体土地入市：地租分配与社会公平 265
第三节 集体土地制度深化改革中的公平建构 276
参考文献 290
后记 303

第一章 城乡二元，土地制度改革与中国城市化
　　城市化是指1750年工业革命以来，由于能源、资源的集中使用，出现的人口大规模向城市集中、农业用地不断向城市用地转变，人类日益在城市聚居、城市生活方式逐步成为主流，城市人口和用地规模不断扩张、新城市持续涌现的过程。20世纪初，西方主要工业国家的城市人口比例都超过了农村人口，现已基本完成城市化。2011年，我国城市化率首次超过50%，达到51.27%，从此进入了城市时代。我国用了30多年的时间，完成了西方发达国家上百年的进程，创造了中国速度、中国奇迹。
　　改革开放40多年来，我国发展的巨大成功是基于冷战结束后全球产业转移的世界经济地理重构给中国带来的巨额红利。在全球劳动分工中，我国以廉价的劳动力和产业用地、较低的环境保护要求构筑了低成本的制造业竞争优势，承担了世界工厂的角色。与资源的粗放式供给推动的低成本工业化相匹配的是，我国稳定的政局和不断对内渐进式的制度改革、较低经济发展水平和巨量消费市场所具有的强大内驱动力。所有这些推动了我国城市化在“数量”上的快速增长。
　　如今，城市化率超过60%，标志着我国城市化进入低速增长区间：一方面，廉价劳动力和土地等生产要素不再，资源难以为继；资本循环面临生产过剩的危机，而以往低成本城市化带来的社会欠账和矛盾日益凸显；另一方面，我国由中等收入国家迈向中高收入国家的现代化目标，更要求城市化必须顺利过渡到更具包容性的“质量”发展阶段。城市化面临转型的巨大挑战！
　　和西方发达国家不同，我国的城市化伴随着从计划经济向市场经济的转型，计划经济时代所形成的城乡二元土地制度及其权利格局，深刻地影响着社会经济的发展。纵观新中国成立以来的城市化发展历程，土地制度改革是驱动我国快速城市化的核心一环，也是决定我国城市化顺利转型的关键。而贯穿这40多年土地制度改革的主线则是土地属性的转变，土地从仅限于自用的生产资料，到明确权属边界为权属人带来利益的资产，再到通过流通产生剩余价值的资本 。整个过程可概括为“土地资本化”，其与城市化发展转型间的互动格局和作用机理既是剖析“中国模式”的关键视角，更是探寻我国深化改革方向与路径的时代命题。本书以珠江三角洲为区域场景，以佛山市南海区为具体案例地，聚焦改革开放40多年，通过历时纵观的阶段梳理，来回应上述命题。
　　在深入到案例地研究之前，本章将对新中国成立后我国土地制度的历时变迁和城市化发展转型的阶段过程进行概要性梳理，以把握其阶段规律、发展趋势，论述案例地的典型性，为后续章节提供一个历时性的宏观背景。
　　第一节 新中国成立初期的土地制度
　　土地是财富之母！新中国成立伊始，我国便开启了“社会主义”的土地制度建构。就城市土地而言，新中国成立之初是国有和私有并存。前者是没收国民政府、官僚资产阶级等所有的土地，后者主要是民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的土地。1956年1月18日，中共中央批转中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》规定，“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。这标志着我国城市土地的全面国有化。
　　相比城市土地简单的国有化，农村土地制度则经历了复杂的变化，这也是1949—1982年我国土地工作的重心。总体而言，土地制度改革大体经历了“由收到分、到统，再逐步分”的四个阶段：没收地主土地向农户均分田地、人民公社体制下的土地集体化、公社体制下土地三级所有的生产尺度下移、家庭联产承包责任制 的建立。
　　土地制度改革原本是为了推行以城市为中心、以工业发展为纲领的计划经济体制，是为了集中财力、物力和人力推动国家工业化、现代化，但农村、农业和农民却成了“牺牲品”：政府压低农产品价格，力图通过与工业产品的价格“剪刀差”，来保证城市职工的低工资；为了提高生产效率，控制农业剩余，国家推行人民公社、农用地集体化、统一计划种植、国家定价和统购统销等举措，结果扭曲了资源配置，“事与愿违”。对一个后发大国而言，是应该追求效率、经济增长和经济结构的升级，但是选择什么样的路径，其效果却有很大的差异。
　　一、土地改革，耕者有其田
　　新中国成立以前，我国农村的土地是私有的。农村经济以一家一户、男耕女织的小农经济为主；无地的农户向地主租用土地，交纳租金；农户与地主间存在借贷关系的，还需支付高额利息。抗战期间，为了团结地主和农民一同抗日，国共两党都主张“地主减租减息、农民交租交息”的政策。其内涵是“在地主与农民土地关系不变的基础上，一方面实行减租减息，使农民有饭吃；另一方面农民还是要交部分租金和利息，使地主也能生活”（王友明，2005；张楠，2015）。
　　抗战胜利后，中共中央颁布了系列政策，逐步将“减租减息”改变为“耕者有其田”（胡穗，2004）。1947年9月13日，中国共产党全国土地会议通过《中国土地法大纲》，明确了终止“减租减息”政策，肯定了1946年中共中央发布的《关于土地问题的指示》所提出的“没收地主土地分配给农民”的原则。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十七条确定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等步骤，实现耕者有其田。”1950年6月，中共七届三中全会又通过了在全国范围内开展土地改革的决议，并以1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》等法律法规为依据，正式在全国推行土地改革：没收一切大地主、大官僚占有的农村多余土地，然后按人口平均，使无地少地的农民无偿获得土地。
　　但这种“农民土地所有制”并不是真正意义上的土地私有制，因为从经济关系的角度看，农民取得土地权利，并没有支付成本。换言之，农民的土地权利不是产权市场自发交易的产物，是无偿获取的；从法律层面来看，既不是原始取得，又不属于继受取得，而是国家组织大规模群众斗争直接剥夺原土地所有者的土地产权，再以国家权力分配给农民的，其本质是一种土地使用权制度，是土地所有制的实现形式（高敏，2003）。所以，20世纪50年代初的土地改革给中国农民带来的，名义上是土地所有权，实际上是一种土地使用权（刘正山，2014）。
　　这个阶段的土地改革是一种以国家权力重置土地产权的强制性制度变迁。中国共产党通过土地改革打破了乡村原有秩序，使基层政权深入中国*广大的乡村，彻底改变了几千年来“皇权不下县”的治理格局（费孝通，1986）。问题是，当国家以全民的名义来控制所有权时，它不仅消灭了传统的农民家庭私有权，而且消灭了一般意义上的所有权（周其仁，1995）。
　　二、人民公社，农用地集体所有
　　如果说“耕者有其田”代表了土地的“分”，那么随后的人民公社运动则是“统”的过程。均分田地极大地提高了农民的生产积极性，农业生产取得了较大发展。但在当时耕作技术弱和生产工具匮乏的年代，均分也带来了生产的不便，一些缺少生产资料的农民开始按照自愿互利的原则，互助合作，成立“互助组”，有了合作生产的需要（陈廷煊，1995）。
　　从中央来看，千家万户的小农经济也与国家工业化的目标相去甚远，因此希望通过推进“合作生产”提高农业效率，依托农业积累来推进工业化。在以农业支援工业、农村支援城市，进而支持国家工业化的既定方针下，中共中央于1951年12月15日印发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，为互助合作设定了基本方针、政策和指导原则。
　　在自上而下的强力推动下，合作化开始全面铺开，提倡“组织起来，按照自愿互利的原则，发挥农民互助合作的积极性”。到1952年底，全国组织起来的农户达40%，共有互助组802.6万个（陈廷煊，1995）。1953年10月16日，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，开始全面实行粮食的“统购统销”，取消农产品的市场流通。然后，通过国家权力主导农业合作化，利用计划经济手段追求农业的规模效应。
　　在1953年12月中共中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》、1955年11月9日第一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《关于农业生产合作社示范章程草案的决议》的推动下，1955年底，全国初级农业生产合作社 （以下简称初级合作社）达到190多万个，入社农户60%左右。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，要求建立高级农业生产合作社 （以下简称高级合作社）。此后，合作规模和程度被不断加大，向具有“社会主义”特征的“合作生产”迈进。在该章程的指引下，1956年底，全国高级合作社发展到54万个，参加高级合作社的农户占全国总农户的88%。至此，我国农村土地由“农民所有制”基本转变成了“集体所有制”（陈廷煊，1995）。
　　在农业社会主义改造、“一大二公三拉平”（规模大、公有化程度高、平均分配）思想的主导下，人民公社化运动在全国范围内迅速兴起。1958年8月，中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，以一乡一社、两千户左右农户为基本规模，要求高级合作社小社并大社，升级为人民公社。到1958年10月底，全国74万多个农业生产合作社改成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化（周彬彬，1992）。
　　人民公社体制“一切归公” ，土地的所有权、使用权、收益权、处分权都在国家的严格计划和控制下，结果反而导致生产效率急剧下降，普遍出现了“四多四少”（即吃饭的人多，出勤的人少；装病的人多，吃药的人少；学懒的人多，学勤的人少；读书的人多，劳动的人少）和“三化”（出工自由化，吃饭战斗化，收工集体化）的现象（陈前，2006）。加之搞“大跃进”追求不切实际的增长，要求农民用小煤窑“大炼钢铁”赶英（国）超美（国），在农业产量上搞“浮夸风”多缴公粮，在口粮分配上搞“大食堂”过分消费粮食，结果损害了农民的根本利益，导致了1959—1961年的“三年经济困难时期”，严重的饥荒挫伤了人民的生产积极性（金辉，1993）。
　　三、三级所有，（生产）队为基础
　　单一“大公社”的合作制度被实践证明是不合适的，因此又开启了“合作生产”尺度的“下放”。1959年，中共拟定了《关于人民公社的十八个问题》，开始缩小生产核算规模，首次提出人民公社的三级（公社、生产大队和生产队）所有制，并将生产队或生产大队（或者管理区）作为基本核算单位，赋予统一计划、统一经营、统一分配以及兴办工副业和公益事业等权力；将生产小队定为“包产”单位，对土地、耕畜、农具和劳动力有固定的使用权（俗称“四固定”），有3%～5%的土地机动使用权，完成大队的包工、包产、包成本后，超产的部分上缴一定的比例给生产队，其余部分归小队所有；节约下来的生产费用，全部归小队支配（俗称“三包一奖”），还可以经营小型副业；恢复社员自留地，允许社员业余饲养家畜、家禽及从事家庭副业。分配制度除对生产队实行超产奖励外，仍实行工资制与供给制相结合，由生产大队统一核算。
　　1961年，中共中央正式向全国下发了《农村人民公社工作条例（草案）》（也称为《农业六十条》），正式确立生产大队为基本核算单位，通过缩小农村集体 生产核算规模来克服公社内部、生产大队之间的平均主义。但如此仍然难以克服生产大队内部、生产队之间的平均主义。因此，中共中央于1962出台了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，并于同年颁布了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确规定，“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队”；生产队“实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后