城市精细化治理：中国的理论与实践

城市精细化治理是城市管理和城市治理的升级，其理论和实践内涵是以城市各主体的获得感和满意度为目标，借助于大数据、人工智能等新技术手段，将城市多元治理的理念转化为治理的实行行动，通过提升城市政策的精准性从而不断提高治理效能。当下我国城市精细化治理实践在一定意义上是对新时代城市治理中国道路的新探索。

自序

第一篇  城市精细化治理背景  

第一章  党的十八大以来城市治理运作的动力机制嬗变

一、问题的提出

二、改革开放以来我国地方政府运作的动力机制

三、党的十八大以来地方政府运作的动力机制困局

四、中层驱动： 地方政府运作动力新尝试

五、党的十八大以来中层驱动的政府改革意涵

第二章  我国城市精细化治理的理论逻辑

一、城市精细化治理的文献检阅

二、新时代中国城市社会结构的变迁与城市精细化治理面临的挑战

三、城市精细化治理的机制突破

第二篇  城市精细化治理理论  

第三章  城市精细化治理的改革逻辑

一、新时代城市精细化治理的新要求与新思路

二、城市精细化治理的福建省石狮经验

三、石狮市城市精细化治理实践的启示

第四章  城市精细化治理的机制重构

一、城市精细化治理机制重构分析框架

二、我国城市精细化治理的实践案例

三、城市精细化治理机制重构方案分析

第五章  城市精细化治理的逻辑起点

一、城市精细化治理需要做好“加减乘除”

二、上海城市精细化治理要实现“融汇贯通”

三、上海城市精细化治理要建立起公共冲突化解制度体系

第三篇  人工智能时代的城市精细化治理  

第六章  人工智能时代城市精细化治理的基本议程

一、人工智能推动人类社会发展进入新纪元

二、人工智能发展极大地提升了城市治理效能

三、人工智能对城市治理提出的四大命题

四、人工智能时代政府城市治理效能提升的四大议程

第七章  媒体时代城市精细化治理思路变迁

一、融媒体助推城市精细化治理主体互嵌的路径

二、融媒体应用与城市精细化治理的未来图景

第八章  城市精细化治理的智能化路径

一、美国智慧城市的发展阶段

二、智慧城市的应用场景

三、城市智能化管理的中国实践

四、城市智能化管理的治理转型意涵

第四篇  上海城市精细化管理实践  

第九章  上海城市精细化管理的现状与突破

一、上海城市精细化管理的经验

二、上海城市精细化管理的薄弱环节

三、上海城市精细化管理的未来努力方向

第十章  上海静安区城市精细化管理实践

一、静安区城市精细化管理的总体思路

二、重点领域城市精细化管理

三、静安区城市精细化管理的工作亮点

第十一章  上海黄浦区城市精细化管理实践

一、黄浦区城市精细化管理总体思路

二、重点领域城市精细化管理

三、黄浦区大都市核心区管理精细化亮点

第十二章  上海其他区城市精细化管理实践

一、徐汇区网格化综合管理

二、浦东新区以大数据解决城市管理“痛点”

三、黄浦区城市精细化管理“三个一”建设

第五篇  社会治理精细化  

第十三章  上海市社会治理精细化的现状

一、对上海当前社会治理体制的十大判断

二、上海社会治理体制改革沿革和现有体制框架

三、上海当前社会治理体制的基本成效

四、当前上海城市社会治理体制存在的问题

五、完善上海城市社会治理体制的建议

六、未来上海社会治理体制改革的方向

第十四章  社区治理精细化的国内实践

一、湖北宜昌夷陵区社区服务五化建设

二、江苏苏州姑苏区居民自治项目化运作实践

三、山东济南历下区四社联动工作实践

第十五章  智慧社区建设及其评估

一、智慧社区建设的路径及目标

二、我国智慧社区建设现状

三、智慧社区建设评估面临的问题

四、完善智慧社区建设评估的对策

后记

上海市社会治理精细化的现状

习近平总书记进博会期间在上海考察时指出： 要深化社会治理创新。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，更加注重在细微处下功夫、见成效。自2014年启动新一轮社会治理体制机制改革以来，上海通过完善体制框架，理顺工作机制，夯实街镇基础，实施专业管理等多种方式，在社会治理方面取得了长足进展。

一、对上海当前社会治理体制的十大判断

 一是社会治理体制框架得到加强。经过多次改革调整，上海目前在纵向层面已经形成了比较完整的“三级管理、四级网络”管理体制；在横向层面形成了以“社会建设办公室”牵头的社会治理协调网络。

二是社会治理专业化得以落实。街镇“6 2”改革以来，尤其是2015年以来，以街镇和村居为重点领域的社会工作队伍建设不断完善，专业社会工作人员在基层社会治理中发挥了重要作用。

三是党的建设得到了切实加强。街镇“6 2”改革把居民区党建和“两新组织”党建纳入街道党工委，既提升了街道党工委的党建引领职责，又兼顾到了区域党建的融合。特别是在党的十八大、十九大之后，街镇党工委的协调能力得到明显加强。

四是街镇的综合治理功能得到了强化。“6 2”改革前，街镇的许多职能都在条线部门，经过力量下沉、重心下移的改革之后，社会治理的资源更多地沉淀到了一线，街镇在社会治理中的综合治理能力得到了加强。如无违村居创建和五违四必整治问题，街镇都走在了第一线。

五是社会治理的大格局基本固化下来。“6 2”改革之后，街镇原有的17个科室变成了固定的8个办公室，实现了街镇内部运转的有机整合。在对外方面，统一设置的7个中心职能指向更加明确，普通群众对于条线和窗口职能的认识更加清楚。

六是新时代的社会治理创新机制还需进一步理顺。特别是2017年上海启动超大城市精细化管理行动计划以来，社会治理体制如何与城市精细化管理体制对接，如何将智能化与社会治理相结合，这些还需理论层面的进一步研究和实践层面的进一步探索。

七是人口老龄化对社会治理的影响还未引起足够重视。随着“五违四必”整治的推进和长三角一体化周边城市对年轻人才的吸引力上升，上海的常住人口和户籍人口老龄化率逐年上升，在老龄化社会的低经济、社会活跃度背景下，社会治理需要新的应对模式。

八是社会力量参与社会治理的活力还未充分发挥出来。经过多次体制机制改革，上海建立了以强政府为特征的社会治理体系，部分基层政府对社会组织和企业作为社会治理重要主体的认识还不到位，社会力量参与社会治理的积极性还未被充分发掘。

九是基层工作人员工作强度的可持续性未被认真考量。随着力量下沉的不断推进，街镇层面工作的内容不断增多，对基层工作人员的要求也不断提升，包含晋升、培训、福利待遇、加班补贴、绩效评定等的基层工作人员的职业发展问题还需进一步系统安排。

十是社会治理的理论研究还未得到应有重视。作为保障基层稳定的托底系统，当前社会治理研究分散在社会学、公共管理学、政治学等多个领域，社会治理的系统性理论前沿探索，尤其是对未来新技术条件下和新经济形势下的社会治理走向研究、社会治理研究高地建设等还未得到重视。

二、上海社会治理体制改革沿革和现有体制框架

（一）上海社会治理体制改革沿革

自20世纪90年代上海启动社会治理体制改革以来，上海在时任市委书记黄菊的领导下，于1995年启动“加强社区管理和基层政权建设”调研，并于1996年的上海市城区工作会议提出了“两级政府、三级管理”的体制构想。1996年，市委市政府关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见出台，给街道居委会界定新功能，初步形成了社区管理建设新体制。

2014年，上海在时任市委书记韩正的领导下启动了“创新社会治理、加强基层建设”一号课题调研，并于2014年底出台“创新社会治理，加强基层建设”的“1 6”文件（“1”指《市委市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，这是总纲；“6”是指6个配套文件，主要围绕深化街道体制改革、完善居民区治理体系加强基层建设、完善村级治理体系加强基层建设、组织引导社会力量参与社区治理、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、社区工作者管理办法六个方面）。文件明确提出了基层治理“重心下移”“权力下沉”“权责一致”“赋权到位”。经过这次改革，上海确立了以街道党工委为领导的一整套区域化党建体制；街道取消招商引资，回归公共服务、公共管理、公共安全的主责主业；理顺条块，明确上下级责权关系；建设以“六中心”为代表的服务平台窗口；加强社区队伍建设，让基层更加有职有权有物有人。

当前，上海的城市社会治理体制以创新社会治理、加强基层建设、提升城市综合管理效能为目标，以街镇为实施重点，并形成了“6 2”的街镇社会治理基本框架。“6 2”模式设置，即统一设置党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，同时可根据街道实际需要，增设2个工作机构。根据意见，上海的目标是，经过3—5年努力，进一步完善基层社会治理体系，进一步提高基层社会治理能力，使基层社会在深刻变革中既充满活力又和谐有序，为城市治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

（二）当前上海社会治理体制总体框架

1. 三级政府、四级网络的职能分工格局

三级政府、四级网络是指在社会治理体系中，构建起“市—区—街（镇）”三级政府管理机构和“市—区—街（镇）—村居”四级执行网络。在具体分工层面，市委、市政府主要负责根据国家的宏观政策，制定符合本市工作实际的社会治理政策，并对全市社会治理工作进行统筹管理，协调各区在社会治理领域之间的关系。区负责根据市委、市政府的决策，对辖区范围内的社会治理工作进行决策管理和统筹协调，尤其是协调区属范围内各条线之间的关系。街镇负责对辖区内社会治理工作的全面领导，行使强化综合管理、监督专业管理、指导基层群众自治职能。村居主要负责开展村民、居民自治活动，协助政府开展相关工作。

2.分级负责的三级工作推进体系

2009年，上海分别在市和区两级成立社会建设工作领导小组，统一负责领导全市和全区范围内的社会治理工作，市、区直属的多个相关党政职能部门被列入领导小组成员单位，并确立了专项工作的分管领导和责任处室，建立起了工作协调联动机制。领导小组下设办公室（社会建设办公室），主要负责承担开展调查研究、统筹规划、协调指导、提供政策建议等职能。街镇普遍设立社会管理办公室或社会管理科等机构，与其他相关职能部门共同负责辖区内的社会治理工作。目前，全市基本形成党委统一领导、分级负责、条块结合、以块为主的社会治理工作体系。

3.专职专业为主、专群结合的工作队伍体系

上海参与社会治理的工作队伍主要有党政部门及其所属事业单位的专职人员队伍、居委会和村委会工作人员队伍、社区工作队伍、社会治理协管队伍、志愿者队伍等五大类队伍，形成了以党政专职力量为主、社会专业化力量支持、社会志愿者协助参与的社会治理工作队伍体系。目前，全市大部分街镇都实现了村居干部由社会工作人员专职化承担，街镇自主招录社会工作人员和城市管理辅助人员。

4.以街镇为关键节点的管理工作平台体系和联动网络

目前，上海在街镇层面普遍建立了社会治理工作平台，具体包括街镇社会治安综合治理工作重心、社区党员服务中心（或社区党建服务中心）、社区社会组织服务中心、社区事务受理服务中心等，部分区还在街镇层面建立了城市综合管理与应急处置联动分中心。上海以上工作平台为中间枢纽环节构建了区县—街镇—村居—块区的多级社会治理联动网络。

三、上海当前社会治理体制的基本成效

自2014年上海一号课题执行以来，全市范围内在街道体制改革、居民区治理、乡镇治理、区域化党建、社会力量参与基层治理、网格化管理、社区工作者队伍建设等方面，均取得了显著的成效与变化，基本实现了政策预期目标。

（一）街道体制改革全面完成，“三公职能”显著增强

1. 全部街道完成经济职能的转变，6 2机构设置全部到位

截至2015年6月30日，相关区县通过设立“投资促进服务中心”作为投资招商主体的形式，全市103个街道的招商引资职能全面剥离，街道经费由财政全额保障。同时，各街道原有的10余个科室的机构设置精简为8个办公室（其中2个自选办公室名称多元，有称“社区发展办公室”、有称“社会组织服务中心”等），从“向上对口”“对上负责”改为“向下对应”“对下负责”。目前，各区也均完成街道改革方案。

2. 条块关系基本理顺，街道和居民区的综合协调能力显著增强

各区县更多部门的服务、管理资源下沉至街镇及村居委，使基层有职、有权，并通过考核等手段保证了在关键时刻能真正“叫得动人”，个别区县的居民区书记可以直接协调公安、城管、市容、房办等从条上配置资源，解决居民区面临的实际问题。

3. 街镇层面的六大中心全部建立健全

全市街镇级层面的6个中心，即社区事务受理服务中心、卫生服务中心、文化中心、党建服务中心、综治中心、城市网格化管理中心全部建立健全，基本实现了社区服务平台化、窗口化。

（二）居民区共治体系不断完善，民主化自治实践更加有效    

1.初步形成村居党组织领导下的社区共治体系

一些区县有条件的居委会，尝试完成了居委会成员通过合法程序兼任业委会成员指导和监督业委会的工作；探索建立了多方参与的社区联席会议平台，建立健全居民区党组织、居委会、业委会和物业公司“四位一体”沟通协调机制，对涉及居民群众切身利益的重要事项，由联席会议协商解决。村居党组织的核心领导地位显著增强，初步形成了党建纽带引导业委会、物业、企业、楼组长、志愿者、政府职能部门等各方参与协同治理的基本格局，在无证无照经营户清理、违章建筑拆除、环境综合整治等方面已初见成效。

2.居民“自治金”制度助推居民主导下自治水平提升

如浦东新区川沙新镇、徐汇长桥街道、长宁虹桥街道等都设置了“居民自治金”专项经费，实行项目化运作，通过项目的申报、实施、评估和总结，帮助居民区围绕“三门”（家门、楼门、小区门）以内的公共事务，聚焦公共管理、公共安全、公共服务等领域，开展创新性的自治组织、自治项目和自治品牌建设，形成“一居一特”“一居一品”。闸北临汾街道闻喜路251弄居民区，对居民区自治金在使用原则上，以满足大多数居民共同诉求和解决居民普遍关心的问题为导向，优先考虑有利于维护居民利益、解决群众需求的项目。总体来看，居民区自治金的使用以居民受益、群众满意为宗旨，遵循“居民广泛参与，自主立项实施，分类使用管理，共同开展监督”原则，推动居委会自主开展居民区建设，提高居民自治度和社会参与度。

（三）村镇治理模式不断创新，农村综合治理水平明显提升

1.形成了一些富有特色的村级治理新模式

例如宝山区本地人口与外来人口比高达1∶7的星星村，由11名成员（本地村民7人，来沪人员4人）组成的村宅社区管理工作委员会，探索以先进科技技术支撑下的智能管理为突破口，开创了以自治、共管和智能化管理为特色的村宅社区化管理模式，解决了长期难以突破的人口基础信息录入难问题，同时破解了人口动静态相结合管理的难题，有效实施了区域人口的精细化管理。

2.“镇管社区”模式进一步深化、特色化

部分区县根据各镇发展阶段、规模、人口结构、设施配置等之间的差异性，开创了一些富有地域特色、管用的多元化镇管社区模式，如宝山区根据各镇面积大小、人口多少等情况，划分管理单元，创造性地提出了“3 X”（“基本单元管理”“片区分级管理”“镇直接管理”三种镇管社区模式；加上继续鼓励各镇和园区结合自身实际，在共治自治等方面探索创新有效的社区管理模式，即“X”）的“镇管社区”模式。

“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细”，这是习近平总书记2017年参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时对上海城市治理提出的新要求。两年多来，以上海和北京为代表的超大城市，分别发布了自己的“城市精细化实施意见”，标志着我国城市治理思路的转变。笔者从2014年开始关注社会治理精细化，并在相关期刊发表了多篇社会治理精细化的论文；进入上海社会科学院工作以后，笔者又有幸参与了多项上海市城市管理精细化的课题调研和研究，研究的过程启示笔者从理论和实践层面对城市治理进行新的思考。本书即是上述思考的阶段性总结。

笔者要特意解释一下本书的书名，之所以叫“城市精细化治理”而不叫“城市精细化管理”，这中间既有实践层面的思考，也有学术脉络层面的考虑。从实践层面来讲，当下上海的城市精细化管理主要由城市建设管理部门主导，也即其主要是从硬件设施的标准化管理、智能化管理方面来思考如何将城市管理好，以实现美好生活与美好城市的建设目标。但从更广泛的意义上来讲，由于城市精细化管理硬件设施的使用和管理许多方面都与城市管理者和老百姓的生活息息相关，在实际执行中，城市精细化管理并非简单地增加设备与修补设备的问题，既需要相关部门的协同参与，更需要社会公众的具体参与，否则硬的设施非但解决不了已有问题，反而可能招致新的问题。如城市精细化管理过程中的加装电梯问题，看似是一个硬件设施的增置问题，但事实上却涉及房屋管理、城市规划、城市财政等多个部门，也牵涉到了社区物业、社区业委会、社区居委会、不同楼层的居民问题，这中间任何一个关系处理不好就有可能导致加装电梯不能成功，或即便加装了也会招致新的矛盾。再如城市电线入地问题，如果市政部门的工程没有及时跟社区沟通，社区无法配合市政部门完成相应的工作，同时如果社区不及时通知居民做好相应的准备，直接开挖的工程定会招致居民的批评和怨言，这中间还不说与供电、水务、国防等部门的沟通问题。因此，在城市精细化管理的实施过程中，更多地表现出了多方参与的协同治理特性，而非一个单纯的管理问题。

从学理层面来讲，当下城市精细化治理的思路实际上是沿着城市治理创新的思路往前推进的。广义的城市治理是指从城市地域概念出发，为了谋求城市经济、社会、生态等方面的可持续发展，对城市的资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素进行整合，以实现城市区域内的协调发展。狭义的城市治理则是指城市区域内的政府组织、市场组织、社会组织和社会个体，以生存和发展为目标，在平等的基础之上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，形成多主体参与的治理网络，共同解决城市的公共问题，增进城市公共利益，促进城市健康可持续发展的过程。从城市治理的概念可以看出，城市治理其实就是对原有城市政府单一主体市政管理的超越，并在此过程中形成的新的治理网络，可以说城市精细化治理是城市精细化管理的更高阶段。但之所以上海和北京相关政府部门发布的文件中都称城市管理精细化或城市精细化管理，笔者的理解是，作为一个政府发布的执行性文件，其运作的基本思路是政府先行一步做工作，各个政府部门要各司其职，有序推进。同时这或许也是一种城市治理理念的变化，即政府的文件更多地专注于自身领域，要求相关部门做好监管和本职工作，而对于市场主体和社会主体，则不做过多干涉或要求。

正是基于以上思考，笔者建议在学术研究上统一用城市精细化治理的概念，而不是跟政府部门的风，用城市精细化管理或城市管理精细化，因为管理的精细化无法体现当下城市治理的复杂性问题，且一味地将学术研究与政府的问价话语体系进行无缝对接也偏离了学术研究应从更加宏观和更加宽广的视角为社会发展提供知识的应有路径。

由于能力有限，本书不免有纰漏与见解不当之处，还请诸位学友和读者提出批评。

薛泽林

于上海社会科学院政治与公共管理研究所

2019年10月20日

页　　数：246

开　　本：16开