从高度集中到放管结合：高等教育变革之路

改革开放40年来，为建立与社会主义市场经济体制相适应的高等教育体系与制度，体制改革始终是高等教育改革发展的重中之重，逐步形成了中央政府放管结合、省级政府统筹为主和高校自主办学相结合的现代教育体制。与之伴随的是政府管理高等教育方式的变革，政府通过立法、评估、监督等手段进行宏观管理；高等学校办学法人地位得以确立，积极推进以高校章程为核心的现代大学制度建设，推进高校治理体系与治理能力的现代化。 

改革开放40年来，体制改革始终是高等教育改革发展的一条主线。改变中央高度集中的管理体制，通过多种形式的权力下放，持续扩大省级政府的管理权限和高校的办学自主权，逐步形成了中央政府放管结合、省级政府统筹为主和高校自主办学相结合的新体制。与之伴随的是政府管理高等教育方式的变革，强调政府的宏观管理和通过立法、评估、监督等手段的间接管理；高等学校办学法人地位得以确立，积极推进以高校章程为核心的现代大学制度建设，推进高校治理体系域治理能力的现代化。 

改革开放之初，高等教育体制改革的重点是恢复、重建文革前“统一领导、分级管理”的高等教育管理体制，在中央与地方高等教育权限和扩大高校办学自主权上做了初步的探索。1985年全面启动了高等教育体制改革的宏伟进程，开始推行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制，逐步扩大了省级政府的高等教育管理权限和高校办学自主权，并开始在全国试点高校校长负责制。1993年至1999年间，确立了中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的管理体制，进一步扩大高等学校的办学自主权，逐步确立和全面实施党委领导下的校长负责制。1999年至2010年间，以《高等教育法》的实施为标志，确立了中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，对高校的法人地位作出了明确的规定，对高校的办学自主权进行了详细说明。2010年至今，深入推进管办评分离、扩大省级政府教育统筹权，以行政审批权下发为抓手突出地方政府对高校的统筹管理，强调在高等教育管理过程中的管办评分离与放管服结合，高校办学自主权进一步扩大，初步构建起了以章程建设与实施为核心的现代大学制度，确立了高校面向社会自主办学的基本格局。

荀渊，华东师范大学研究员，入选2012年上海市“浦江人才计划”，主要从事高等教育研究，发表论文50余篇，出版专著、编著18部。获国家教学成果奖一等奖、二等奖各1项。

第一章 

改革开放40年高等教育发展成就与体制改革的基本特征/ 1 

一、改革开放40年高等教育的发展成就/4 

(一)高等教育办学规模不断扩大,实现了从精英阶段到大众阶段的过渡/5 

(二)高等教育结构不断完善,形成了层次、类型完整的高等教育体系/7 

(三)高等教育功能逐渐扩展,科学研究与社会服务功能进一步凸显/9 

(四)高等教育制度及法制建设逐步健全,管理、办学、投资体制机制不断完善/10 

(五)高等教育办学水平不断提高,重点大学与学科建设显具成效/11 

(六)高等教育国际化水平逐渐提高,世界影响力显著增强/13 

二、适应社会主义经济体制的政府管理体制改革确立了高等教育体制改革的基本方向/14 

(一)社会主义市场经济体制的确立与完善对高等教育体制改革提出了要求/15 

(二)政府管理体制改革为高等教育体制改革确立了基本方向/24 

三、高等教育体制改革的基本特征:从高度集中到放管结合/32 

(一)高等教育体制改革:从集权到放权、从统管到自主办学和多主体参与办学/34 

(二)从统一管理到自主办学:落实和扩大高校办学自主权/37 

(三)多主体参与的高等教育办学格局/39 

第二章 

从“统一领导、两级管理”到“扩大省级政府统筹权” / 43 

一、从“统一领导、分级管理”到“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权”/46 

(一)恢复“统一领导、分级管理”的体制(1978—1985年)/48 

(二)实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制(1985—1993年)/50 

(三)试行中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的管理体制(1993—1999年)/51 

(四)建立中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制(1999—2010年)/54 

(五)深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权(2010年至今)/57 

二、高等教育管理体制改革进程中的高校布局结构调整/63 

(一)“共建、调整、合作、合并”方针指导下的高校布局结构调整/64 

(二)高等教育的结构优化、资源重组和规模扩张/72 

第三章 

落实和扩大高校办学自主权/ 81 

一、从统一管理到大学面向社会自主办学(1978—1999年)/84 

(一)改革政府对高等学校统得过多的管理体制,扩大高等学校的办学自主权(1978—1992年)/86 

(二)建立和完善国家统筹规划和宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制(1992—1999年)/98 

二、从依法自主办学到完善高校内部治理结构(1999年至今)/103 

(一)高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理(1999—2010年)/103 

(二)落实和扩大高校办学自主权,完善高校内部治理结构(2010年至今)/106 

第四章 

高校党委领导下的校长负责制/ 115 

一、从校长负责制到党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制 

(1950—1977年)/118 

(一)中华人民共和国成立初期实施校长负责制(1950—1955年)/119 

(二)党委领导下的校务委员会负责制(1956—1961年)/119 

(三)党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961—1966年)/120 

(四)“文革”时期的革委会体制(1966—1976年)/120 

二、从党委领导下的校长分工负责制到党委领导下的校长负责制(1978年至今)/121 

(一)党委领导下的校长分工负责制(1978—1985年)/121 

(二)试点校长负责制(1985—1989年)/123 

(三)党委领导下的校长负责制和校长负责制并存(1989—1996年)/125 

(四)实行党委领导下的校长负责制,明确党委处于高校领导核心地位(1996年至今)/126 

第五章 

建立现代大学制度，完善高校内部治理结构/ 133 

一、推进以大学章程为核心的现代大学制度建设/136 

(一)现代大学制度的探索与实践/137 

(二)以大学章程建设为核心,推进现代大学制度建设/140 

二、完善高校内部治理结构,推进治理能力现代化/148 

(一)以体制改革为核心的高校内部管理体制改革(1978—1999年)/148 

(二)以法人治理为核心的高校内部管理体制改革(1999—2010年)/160 

(三)完善高校内部治理结构,提升治理能力现代化(2010年至今)/174 

三、推进以学术委员会建设为核心的教授治学/176 

(一)探索建立学术委员会(1978—1999年)/176 

(二)作为独立的专门负责学术事务机构的学术委员会(1999—2010年)/179 

(三)学术委员会是高校最高学术机构(2010年至今)/182 

第六章 

从统一考试与录取、统包统分到自主招生、自主择业/ 185 

一、从统一考试、录取到下放命题权、自主招生/188 

(一)恢复和重建统一招生考试制度(1977—1985年)/189 

(二)推行毕业会考制度,实行“学校负责、招办监督”的录取体制(1985—1992年)/190 

(三)实行招生计划并轨,开展自主招生试点(1992—2002年)/192 

(四)逐步下放命题权,扩大自主招生试点(2002年至今)/194 

二、从统包统分到自主择业、自主创业/202 

(一)从“统包统分”向“双向选择”过渡和探索(1977—1993年)/203 

(二)“双向选择、自主择业”制度的建立(1993—2001年)/204 

(三)鼓励毕业生到基层自主创业、灵活就业(2001—2010年)/205 

(四)以创新带动创业,以创业带动就业(2010年至今)/206 

第七章 

从封闭统一到多元开放的高等教育国际化/ 209 

一、从“一边倒”到“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”(1949—1985年)/212 

(一)从“一边倒”到寻求全方位高等教育国际交流(1949—1978年)/212 

(二)“三个面向”的提出与高等教育国际交流的初步发展(1978—1985年)/214 

二、放权与规范,全面推进高等教育对外开放(1985—2000年)/219 

(一)出国留学步入法制化、规范化阶段/220 

(二)市场发育,自费留学条件逐步放宽/221 

(三)来华留学生教育工作逐步走向成熟/222 

(四)中外合作办学的调整和规范时期/223 

三、开放与深化,加快推进高等教育国际化进程(2000年至今)/225 

(一)公派留学:规模与质量并重/226 

(二)自费留学:加大开放与监管/228 

(三)回国政策:约束与激励并存/232 

(四)来华留学:高度重视与深入推进/234 

(五)合作办学:规范与落实并重/239 

第八章 

迈向高等教育强国： 经验、挑战与展望/ 249 

一、高等教育变革与发展40年的基本经验/251 

(一)高等教育改革与发展需要贯彻党和国家的方针政策,坚持正确方向/252 

(二)高等教育改革与发展需要学习借鉴国外经验,同时与本土实践结合/253 

(三)高等教育改革发展需要解放思想、与时俱进、勇于探索、开拓创新/254 

(四)高等教育改革与发展需要遵循客观规律,与经济社会变革相协调/255 

(五)高等教育改革与发展需要加强制度建设,深化体制改革/256 

(六)高等教育改革与发展需要整体协同和重点建设“两手”齐抓/258 

二、迈向高等教育强国:机遇、挑战与路径/259 

(一)机遇与挑战:经济全球化、全球治理变革与高等教育发展趋势/259 

(二)迈向高等教育强国的国家战略/268 

参考文献/ 278