中国必须赢

这是一本讲危机的书。

在后危机时代的全球化竞争中，每个民族和国家不进则退，中国如果在民族和国家的现代化赛跑中落后了，就可能永远再也翻不了身，永远成为一个二流甚至三流的国家，历史不会再给中国和中国人翻盘的机会。中国“必须赢”，也“只能赢”。

对于当代中国，海内外的解读和分析非常多，要么是从历史角度对中国的改革开放和社会发展进行解读，要么着重对中国经济奇迹的解释；也有重点剖析中国问题的，但多半集中于经济，或者针对某个具体的问题；从增长方式、经济结构、财政体制、所有制待遇优化、自主创新、金融与资本市场、房地产市场、教育体制、社会保障、商业伦理等方面，全面、深入、多角度、大跨度地揭示中国在转型发展中遇到的各种经济、社会、政治、社会意识问题的书还比较少，本书力图为读者，为每个关心中国发展的人士，奉献作者对中国问题的观察与思考。

邓聿文，江西人，法学硕士，现为中央党校学习时报社副编审，香港天大研究院特邀研究员、中国问题观察者、报刊专栏作家、学者、知名评论家，主要关注和研究中国社会的转型与改革。已出版《国有企业改革与国有资产管理》、《非常交锋——国有企业产权改革大讨论实录》、《中国学习型社会建设》、《幸福的权利》四部著作，在《人民日报》、《学习时报》、英文《中国日报》、英文《北京周刊》、《联合早报》、《华尔街日报》中文网、财经网，以及《瞭望》、《南风窗》、《中国新闻周刊》、《凤凰周刊》、《中国与世界观察》、《同舟共济》等国内外主流媒体发表经济作品和时政评论千余篇，很多作品产生了强烈的社会反响。

序
前言　中国需要有危机意识
第一章　呼唤更有质量的增长——变革体制才有发展方式的转变
一、经济增长的代价与再平衡难题
二、内需启而不动的实质是“民需”不足
三、打到底线的竞争策略要不得
四、变革体制实现经济更有质量的增长

第二章　不得不说的独占与行政限制——破独占开市场
一、中国经济结构的独占化
二、自我强化的行政限制
三、打破独占、开放市场与放松行政限制

第三章　体外循环的财政收入——建设公共财政
一、所谓公共财政
（一）收费问题
（二）行政支出
（三）土地收入
二、税制结构与税负水平
（一）税制结构的不足之处
（二）宏观税负水平过高
（三）逃税现象
三、关键是改革预算体制

第四章　艰辛成长中的民营企业——创造平等竞争环境
一、遵循产业发展的规律
二、民营企业与行政环境
三、保护民营企业产权，落实国民待遇

第五章　中国有自己的品牌——创新是正道
一、外资在华实行“并购”行动
二、市场换技术的引资路径已走入死胡同
三、自主创新何以成了经济发展的“短板”
四、以自主创新减少对外资的依赖

第六章　脆弱的金融与资本市场——改革金融体系
一、中国的银行体系问题
二、暴涨暴跌的中国股市
三、重构金融与资本市场

第七章　何时不做“房奴”——认知住房市场的二重性
一、疯狂的房价
二、土地财政与房地产市场的分利联盟
三、厘清房地产的两个认识问题
（一）二次房改有无必要
（二）“限购令”不能遏止房价
四、认知住房市场的二重性，重构房地产发展思路，推进保障房建设

第八章　不得不提的教育——需要新的教育哲学
一、教育均衡问题
（一）诸种表现
（二）重点学校制度背后的利益身影
二、应试教育下的师德危机
三、大学行政化
四、民办教育的困境
五、建立新的教育哲学

第九章　谁为我们的养老和健康负责——着力基本公共服务的均等化
一、谁为我们养老
（一）中国养老保障面临的挑战
（二）明确政府的养老责任
二、备受争议的医疗改革
（一）“夹生饭”的医疗改革
（二）建立以公平为导向的医疗服务体系
三、实现基本公共服务均等化，建立完善的社会政策

第十章　商业伦理的困顿——建设健康的商业文明
一、市场经济需要有基本的商业伦理
二、企业的恶性竞争及其原因
三、重建商业伦理与信用
后记

体外循环的财政收入——建设公共财政

每年的“两会”，一些代表表示预算报告让人看不明白，这倒不是因为预算报告多么复杂，而是太简单，代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱、政府运转要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里，怎么花。至于预算外收入和支出，更是不清楚这里面的规模到底有多大。
因此，财政制度的最大问题，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。我们还存在一个不受预算法制约的庞大的预算外收入，甚至在一些地方，预算外收入不只一层。根据经济学家周天勇的估算，近年来，没有列入预算，在预算体制外循环的各种收入加起来，每年有数万亿元。
现行财政体制是由1994年的分税制改革确立的。在这之前，由于在中央与地方关系上的分权让利导致地方财政收入大增，中央财政递减，呈现出一个相对的强地方弱中央的格局。1994年的分税制改革在地方与中央形成两套税收体制，强化了中央的财政收入能力，中央对全国财政的控制能力大大增强。但也正因此，地方的财政能力相对削弱，特别对经济薄弱的中西部来说，地方政府征税的权力被上收，由此就不得不在土地和各种收费上打主意。随着城市化发展，卖地收入所形成的土地财政成为东部发达地区政府的主要收入来源，中西部欠发达地区则以卖地和收费兼具。从税制结构来说，由于政府税收主要来源于生产和流通环节的增值税，来自生产和贸易企业，政府及其官员关注的中心自然也是生产和流通，其精力也主要放在企业身上，因此，搞投资建设和发展经济就成为政府工作的中心。财政也异化成建设财政。
一、所谓公共财政
所谓公共财政，是指市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。财政专家指出，中国进行以公共财政为目标定位的改革，必须着眼于公共财政的三个基本特征：一是满足社会公共需要，即要满足大部分人的公共物品或服务的需要，以调节越来越大的收入分配差距，并对宏观经济运行进行调控；二是立足于非营利性，即公共财政框架下的政府部门，一定是一个以公共利益的最大化为动力的单位和实体，它必须提供物质保障，但不能直接介入市场，这样可以避免地方政府部门以权谋私；三是政府收支行为规范化，包括两个方面：一是法制的健全，这是前提，二是全部政府收支形成完整统一的预算，这是监督审议的窗口和途径。［1］
以此来衡量中国现行的财政体制，离一个公共财政体制还有相当距离。可从四个方面来对此进行分析。
（一）收费问题
近年来，有关中国行政性事业收费的规模到底有多大，一直是雾里看花，众说纷纭。国家发改委曾公布2005年中国行政事业性收费总额达4000多亿元。经济学家周天勇经计算得出，2004年，单工商、质监、城管、消防、交通等政府部门所收费用就高达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计为9723.67亿元。［2］
对中央部门所属单位的收费情况的审计也发现，收费经济的问题不容小视。以2006年为例，于中央部门本级预算执行相比，其所属单位问题比较严重，尤其是所属单位依托部门权力收费的现象比较突出。在抽查的26个部门所属的138个单位中，有5个部门将享有的收费权转移、分散到下级单位，涉及收费4.84亿元，仅2005年和2006年，这些单位就因此受益1.15亿元；有12个部门所属或管理的28个单位依托部门的权力、影响及公共资源等收取费用，涉及45个收费项目，仅2006年收费就达3.37亿元，比2005年增长10.8％。
据国家发改委的统计，教育收费问题在全国曾连续3年成为价格投诉的头号热点，在所有的立案价格违法案件中，教育乱收费的比例已接近30%。《北京青年报》曾报道，2002年，北京市近800所中学就有200多所靠招择校生增收，年择校费超过10亿元；石家庄市纪委也曾对全市中小学收费及使用情况进行突击检查，结果令人震惊：仅市属5所重点中学，查出违规资金3000多万元，数额之大令人咋舌。至于乱收费的项目，五花八门，有捐款、补课费、赞助费、复习费、集资费、搭车收取农业费、危房改造费，等等。而在这些乱收费中，又以择校费最为严重。
公共财政学的一个准则是：只有政府向自然人和法人提供准公共产品才可收费，而且收费的价格水平和范围要受到社会的监督，除此之外，像政府、司法、警察、军队等机构，由纳税人向政府交税，再形成政府的公共和社会管理预算，以此方式来供养上述机构。除了国家的征税机构，绝不允许它们凭借自身权力随意向自然人和法人通过收费和罚款来筹集经费供养自己。
计划体制下，各部门形成了从中央到地方自成体系的“条条”格局，改革开放后，随着市场经济的发展，特别是政府与市场关系的调整，政府对经济的干预逐步弱化，部门的职能、权力范围在调整中有所缩小，“条条”格局有所改变。但经济改革也激发了人们的利益观念，由于我国社会经济正处于转型期，政府职能也处于转变中，各部门的职责尚未完全清晰、科学界定，部门关系还有待理顺，于是，一些“利益觉醒”的有关部门成了事实上的利益主体，在市场经济中开始用手中的权力如行政审批等主动牟取利益，寻求经济利益最大化，部门本位主义反而不断增强。
还以教育为例，财政性教育经费占GDP的比例，一般是衡量一国政府教育投入的最重要指标。中国这一指标长期偏低，尤其对基础教育的投入捉襟见肘。根据联合国科教文组织公布的资料，20世纪80年代中期，发展中国家教育经费占国民收入的平均比例已达4.2%。我国1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中也曾明确提出：“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4%。”但直到2002年，我国的这一比例才3.3%。2003年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为3.28%，比2002年又减少了0.04个百分点。这也是该指标自1995年以来首次出现的滑落。最近几年，随着国家加大对公共服务的投入，财政投入教育的数额与过去相比有较大增加，但比例依然没有突破4%。
从分省区来看，不仅经济欠发达地区，就是上海、浙江、江苏、山东等经济发达地区，对教育的投入也不高。例如浙江，2002年全省中小学生平均公用经费分别为789.18元和523.92元，其中预算内经费为229.6元和128.32元，所占比例都不足30%。2002年全省教育经费总收入279.44万元，其中财政拨款264.51万元；全年教育经费支出308.64万元，其中人员经费支出为253.79万元，财政拨款中的95.95%用于人头费开支，公用经费主要靠学校自筹解决。
不仅如此，在总体教育投入不足的情况下，其结构更不合理，目前中央财政承担全国教育投资的9%，省级财政承担13%，合计只有22%，剩下的绝大部分投资由下级财政承担。这些年来，在“与国际接轨，办世界一流大学”的理念支配下，政府部门把本来就不多的教育经费投向高等教育，特别是给少数几所高校大量输血，这不仅造成各高校为争取不多的教育投入而过度竞争，制造新的不公，更重要的是，在蛋糕既定的情况下，高校取得的投入过多，义务教育这块分得的蛋糕就少。石家庄市一位小学校长就说，上级除了工资，发给他们的教育经费是每学期每生10元，10年几乎没增加过。
在财政投入捉襟见肘的状况下，要解决学校自身的经费困难，只好“多渠道筹资”，但由于在这一过程中没有完善、规范的筹资机制和有效的监督机制，故而乱收费也就不可避免。
相对于其他管理手段，行政审批和许可能够直接、显著地体现部门权力，而这些手段在没有监督的情况下，很容易异化成为以收费为根本目的的行政审批和许可。
可以说，依托部门权力、影响和公共资源的收费经济的流行，其所产生的示范效应会刺激地方政府部门和行政性授权机构想方设法、巧立名目去大肆敛财，从而加重民众和企业的经济负担，抑制社会创业，窒息社会活力，破坏社会的公平和公正。所以，要破除过多过滥的非税收入，遏制行政部门的收费冲动，必须对收费经济进行改革，废除目前各部门和授权的事业单位在行政性收费和罚款上的自收自支和收支两条线体制，凡需财政供养的提供公益性服务的事业单位，都应当由政府预算经费供养。另一方面，既然收费的根源是由机构和人员的臃肿膨胀造成的，要改革收费经济，还必须加快转变政府职能，进一步清理审批许可，把不该由政府承担或政府管不了的职能转移出去，以外包或出售的方式推向市场，实现政府与企业、社会、市场之间的合理分工，让政府回归到一个中立的监管者角色。这才是根本。
（二）行政支出
据统计，截至2008年，我国约有公车350万辆，每年包括司勤人员在内，耗用约3000亿元人民币，占到整个行政开支的大头，已成为财政不堪其重的大包袱。这些年来，我们经常听到或看到有关贫困地区领导和干部超标购车的新闻，例如，湖南一个贫困县，财政累积负债高达7亿元，但2005年却花费500万元为“公车消费”买单。公车不仅消耗大，而且使用效率还非常低下。社会轿车每万公里运输成本为8215.4元，机关单位则高达数万元。每辆出租车的工作效率为公车的5倍，可运输成本仅为公车的13.5％。此外，由于公车在缺乏监督的情况下，只会助长炫耀性消费，其结果便是超标购买，车越坐越豪华。
随着经济发展到一定阶段，社会对政府公共服务的需求不断增强，就此而言，政府行政成本的增加有合理的一面。因为政府履行职能需要一定的财力支持。但政府把大笔的钱用在不能增加社会产出的自身消费上，则是一种无用的耗损。特别是对公车消费来说，年年要讲改革公车制度，但从近几年各地实行的车改来看，成效基本不大。地方车改的几种形式为：一是取消公务用车，发放交通费用补贴，也就是俗称的“货币化”；二是取消各部门公务用车，实行集中统一管理，公务人员按职务、级别和工作需要发放公车券；三是保留各单位现有公务车，但车辆报废后不再换购新车，逐步取消公务用车。这几种形式非但未能解决原有的问题，反而滋生出了更多新的问题。例如，车改后的工作效率问题，拿政府车贴，坐企业车辆问题，特别是国有公车资产低价流入领导者的情况已经在一些地方的公车改革中出现。
从公车消费来看，它是一种职务消费。职务消费在本质上是“家庭财政”。既然是“家庭财政”，作为一家之长的领导实际上也就可以像使用“私产”一样，任意支配和使用公车。而这就是为什么公车私用现象越来越严重，使用效率越来越低下、车越坐越豪华的原因所在。
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