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2014年04月10日 来源:《中国青年报》2014年04月09日07 版
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2011年5月25日上午,一名小学三年级的9岁农村孩子,因为靠种菜为生的爷爷无法满足其买一套价值36元的辅导书的愿望,用一根塑料绳,在自己家里上吊自杀。悲剧引发社会对教辅书的关注。
同年,多个部委重拳出击,开始重点治理中小学教辅材料问题。力度之大,前所未有。行业将这一轮新的教辅书治理统称为“教辅新政”。
“新政”运行两年多,是否取得了预期成效,教辅书乱象的根源在哪儿,如何才能实现行业的良性发展?
鲍红是中国新闻出版研究院副研究员,从事出版研究10多年,近3年来持续关注教辅书管理问题。作为一名学生的家长,她对教辅书有切身体会。
“我并不喜欢教辅书,也不愿让孩子陷于重复题海的老路。每天坚持的大量练习,对日后的工作和生活又有什么用?”她说,“但另一方面,适当的巩固是需要的。孩子学过的知识,确实需要一定的练习。”
“相比之下,图书算是一种比较实惠的助学产品了。”她曾带孩子试听了一节某英语机构的培训,一年收费14888元。权衡之后,她给孩子买了套某品牌英语点读笔。“原来,觉得一套点读笔999元好贵;现在跟培训比起来,又觉得好便宜。”
“再看教辅,一本不过十几到几十元,算是很实惠了。”她说。“也许正因教辅书较为便宜实惠,它的使用也最为广泛,最后,反而成就了一个巨大的市场。”
目前,绝大多数学生都会使用教辅资料。据行业资深人士估算,小学阶段,每人每年教辅书消费约100元,初中阶段约200元,高中阶段约300元。据教育部2012年统计,我国接受学历教育的人群中,小学约1亿人,初中约5000万人,高中近4600万人。如此计算,教辅书年销售额有330多亿元实际码洋。此外,还有5000万人接受非学历教育,也可能会使用教辅书。“由此可以估算,中小学生每年的教辅书消费至少有300多亿元。”鲍红说。
同是助学产品,价格高出几十甚至上百倍的培训和电子设备被很多家长选择,而最为便宜实惠的教辅书却受到众多声讨和批判,甚至招致多部委的严厉治理,为什么?
“分析不难发现,培训、家教、学习机虽然很贵,但多是家长主动选择的,虽贵但怨不了别人。教辅书虽然便宜,却多是别人代为选购的。” 鲍红认为,社会对教辅资料的诟病在于采购主体与使用主体不统一,消费者属于被动消费。
据行业资深人士估计,目前的教辅书行业,由学生、家长自由选购的只有约20%,约80%的教辅书通过各种形式统一征订。
根据统一征订量的大小,人们将县级以上的统一征订称为大征订,将学校一级的统一征订称为小征订。在“教辅新政”实施之前,大征订与小征订各占约40%的份额。
这三种购销模式,在某教辅书企业总经理袁忠看来,就是教辅书销售的“三个境界”:最低的境界是以学生为单位,一本本地卖;一般境界是以学校为单位,一堆堆地卖;最高境界是以各级教委为单位,一片片地卖。“地方出版集团和人民教育出版社自然是‘最高境界’。但他们在使用‘联合收割机’横扫时,前前后后总有顾及不到的,我们则占据了这块市场。”
在鲍红看来,占市场约两成的零售类教辅书不存在什么社会问题。“真正有问题的,主要是统一采购的大征订和小征订。”
大征订又称系统征订,由省级教育厅或新华书店制作推荐目录,各地教育主管部门推荐使用。
现实中,虽然名为‘推荐’,但由于它是主管部门,决定下面的评估和升迁,学校多会听从。该举措的本意是为学生推荐优秀教辅书,但操作中容易出现两个问题:一是产品质量平庸,能够列入推荐目录的产品极其有限,竞争不充分,很难保证它们就是优秀的产品。二是容易出现地方保护,产生垄断,滋生腐败。当地会优先推荐本地出版机构或教育系统的产品。甚至一些地方的教育与出版系统会结成共同体,一起主导当地市场。
小征订即是学校团购。
一般来说,它比大征订产品更适合学校需求,但它突出的问题是高码低折(指高定价,销售时低折扣——记者注)。这些教辅书给销售人员和采购人员留下较大的利益空间,学生则要以较高折扣甚至全价购买,这就抬高了学生的购书成本,损害了学生和家长的利益。
“这些只是购销层面的技术问题,教辅书问题的根本,在于我国的教学方式与考评机制。” 她认为,在应试教育的背景下,分数关系到学生评价、老师绩效、学校声誉,也关系到巨额的赞助费甚至独生子女们的前途命运。重压之下,推行题海战术便成为众多家庭和学校的被动选择。
80%的教辅书实行统一采购的现实背后,一个问题难以回避:教辅书是否适合统一采购?
首先,一个地区、一座城市的学校是否应使用统一教辅书?对此,鲍红认为,应该区别看待。
“如果学生的需求是同质的,产品是标准的,就适宜于统一采购,比如课桌。”她认为,教辅书未必属于这种情况。“就教学水平而言,城市与乡村、重点学校与一般学校、实验班与普通班都不一样,他们对教辅书的需求肯定有所不同。‘一刀切’未必是最好的方法。”
其次,学生是否缺少辨别能力,是否应由专家对质量进行把关后再统一购买?鲍红认为,低年级的学生可能需要,对于高年级学生则完全不是问题。即使对低年级学生,家长或任课老师也完全有能力通过各种渠道对他们进行指导推荐。“鉴别教辅书质量并不难,老师看一遍,学生做一遍,基本就知道了。一个消费者一时的辨别力可能是有限的,但无数消费者多年的辨别力肯定是准确的。”
第三,统一购买是否更具有价格优势?
鲍红承认,评议推荐的教辅价格确实更低,但问题在于,“如果统一采购的教辅书不能满足每个学生的需求,那么价格再低也是多余的。”
对此,国家早就有比较清醒的认识,教育部等部委连续多年发文强调:“严禁将教辅材料纳入《教学用书目录》、印发教辅材料《推荐目录》、搭售教辅材料以及强迫学生购买教辅材料等违规行为。”
但因涉及利益较大,监管不力,各地屡禁不止,违规行为近年来还有加强的势头。
在“教辅新政”出台前,针对教辅书的最大争议,是业界通行的“推荐目录”方式。一纸“目录”隔断了充分的市场竞争,形成事实上的垄断。多年来,我国明令禁止统一征订教辅材料,严禁印发教辅材料推荐目录。
2011年推出的“教辅新政”,是涵盖了众多部门“一揽子政策”的总称。
原新闻出版总署的主要措施,是严格规范教辅书出版资质,强调一书一号。在许多行业人士看来,这些措施抬高了教辅书出版的门槛,对治理教辅书散、滥较有成效。
以教育部为首的四部委通知的主要措施,是进行教辅书评议——由省级教育行政部门组织成立教辅书评议委员会,择优选出若干套进行公告,各地市从中选择一套推荐给本地区学生选用。
发改委等三部委的措施,则是对进入评议推荐的教辅书进行限价。
这套“政策组合拳”中的基调,是提高教辅书出版的门槛,受到了业界的普遍欢迎。从业多年的中部某省的教辅书批发商仲靳表示:“我举双手赞成提高教辅书出版的门槛!”
“公司原来代理的教辅书品种很多,退货率也高,仓库、报单、退货都要许多人手。现在教辅书门槛提高了,品种减少了,有效销售增加了,我们也节省了一些人力。”仲靳说,“出版商也没必要贪大求全,一些大公司一年三四千个品种,其实主要盈利的也就两三个套系,砍掉一些品种,规模虽然下来了,盈利可能更好。”
在这套“政策组合拳”中,“四部委通知”对行业影响最大。其中最核心的内容,是确立了“先评议、再推荐”的游戏规则。
这在业界见仁见智。得利者表示拥护,而失意者则对评议的公正性提出强烈质疑。
“评议的文件是教育部主导发的,各省评议工作由省教育厅来做,选择权在县教育主管部门,从现实来看,许多评议目录上的产品是教育部下属各出版社的产品,这样做是否公平?”一名民营教辅书公司董事长认为,如果仅就“游戏规则”来看,“评议推荐看上去很美”,但并非这么回事。“儿子要和别人比赛,老子当裁判,你说结果会怎么样?”
“就像卫生局不管病情如何,规定同类病人只能吃同一种药一样,显然是不合理、不科学的。”他认为,以地市为单位实行“一科一辅”,而且局限在省里评议的1~5套中选择,未必是最好的办法。
“公正的评议,我们当然欢迎。谁家产品好不好很容易知道,从新华书店的POS机上调出销售前20名的品种,撕掉封面让专家真正去评,那才叫公平。现在真正的好书评不上,各省评出来的都是自己的产品,都说自己的最好,这不是矛盾吗?”多年从事教辅书销售的闵小伟表示,操作中,“评议”出来的教辅书有时并不好用。“有的学校迫于压力,也会买一部分,但根本不发给学生,或者发了也不用,学生还要重新买别的。”
市场上优秀的教辅品牌很难见到,各省推荐的很多都是本省的产品。“一些地方明确规定,送审单位必须是本地出版社,直接排斥外地教辅书”。
一位姓刘的教辅书批发商认为,按现行运作方式,“搞定”评议比市场竞争更重要。“一纸征订目录轻易搞定几千万元;一层关系拿下几百万元;一杯酒签订一百万元,不是坊间传说。什么选题研发、市场调研、营销服务,只是做做样子。”
“评议”在执行过程中,也出现了很多走偏的现象。
2013年10月,有人在网上实名举报,某省教育厅官员帮当地出版机构“量身定做”教辅书评议规则,使本地出版机构通过的教辅书数量超过95%。采取的手段包括:只给5天送评准备时间,让其他出版社根本来不及准备申报资料;逼迫外地出版社必须授权给当地出版社,否则他们的教材就没有配套教辅书等。
“新政的第二个问题是评议范围被不断扩大。”鲍红认为,通知要求评议的种类主要是同步练习,“也可根据教学需要评议推荐寒暑假作业、中高考教辅材料”。实际中,除了同步练习、寒暑假作业、中高考教辅书,一些地方还将写字、作文、阅读、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、传记选读、专题教材、数理化公式等都列入评议,评议种类被不断扩大。
“新政的第三个问题,在于操作中的强制现象,通知要求‘自愿选择’,许多地方变成了强制购买。”鲍红说,“有的地方为显示合规,让学生和家长在委托采购的协议书上签字。”
据一些地方反映,还有教育部门不定时去学校检查,翻看学生的书包,如果一个班三分之二的学生有同一本教辅书,即视为老师统一推荐,要进行处罚。还有的地方,如果不买评议中的教辅书,而统一购买了评议之外的教辅书,就要进行处分。而如果购买了评议中的教辅书,学校再买就没人管了。
“第四个问题在于发行资质限制。”鲍红介绍,通知规定,评议教辅书的发行单位,应具备中小学教材发行资质。“问题是,我国从来没有设立过教材发行资质。有的地方规定,只有新华书店才有此资质,学校只能选购新华书店的教辅书。于是,许多民营企业的销售,只有通过新华书店结账才算合法,新华书店凭此多了许多利润。”
除上述问题外,“评议”时,教辅书是否应得到教材社的授权,也是业界关注的热点。
2013年秋,除北京外,几乎所有省(区、市)均执行四部委通知。而且,获得教材社的授权书成为进入评议推荐的前提条件。整个征订市场,凡是同步类教辅书都须取得教材社的授权。教材社依靠行政规定——而非法律手段——迅速完成了系统教辅书的授权。
“这种做法值得商榷。”鲍红认为,通知规定,根据他人享有著作权的教科书编写出版的同步练习册,应依法取得著作权人的授权。“这句话本身没错,但既然是‘依法’,就应该由法律进行认定。”
“而现在,变成了‘没有授权,就不能上评议推荐;不能上评议推荐,学校就不能统一购买’。事实上,目前教辅书销售约80%是通过统一征订实现的。授权和评议卡住了教辅书的大半壁江山。”鲍红说,“这样,授权就成为直接关系出版教辅书企业生死存亡的稀缺资源,教材社的授权条件也随之提高。人民教育出版社授权费用从1%~3%上升到5%~6%,有的教材社可达8%~12%。”
教辅新政给行业带来巨大震荡,某民营教辅书公司董事长表示:“现在的情况,不合作,是等死;合作,是找死。”
“不合作,当地规定不能采购评议之外的教辅书,根本没法销售。”他说,“跟出版社合作,出版社要你策划组稿,还要负责推广发行,要保几千万元的销售量,给他们12%~15%的版税,提前还要交保证金。这么苛刻的条件,加上教辅书限价,基本没有利润,还可能亏损。”
“教材社不可能授权很多家。”一个教辅企业负责人说,如果两家规模相似的教辅书企业,一家取得了授权,就一定会积极打击另一家。“如果这个教辅书市场有100家企业,授权了20家,这20家一定会联合绞杀另80家。”
殷超掌控着一家规模较大的教辅书出版企业,他也认为目前的教辅书评议存在很大问题,“不上评议的教辅书学校就不能买,阻断了正常的市场竞争。”
另一位资深出版人对此也颇有看法:“2009年的七部委文件明确规定,不许搞推荐目录。但是,2012年的四部委文件,却确定了与此矛盾的游戏规则。”他说,“两份文件是矛盾的。所谓的‘新政’,反而把以前禁止的‘目录’合法化了,让统一征订有了尚方宝剑。”
“‘新政’的运行会不会导致一个权力寻租的黑洞?”他说,“如果真要动真格,就下达一纸禁令,让所有学校都不能统一征订,这不就完了?把所有的选择权都交给学生和家长,让市场说了算。教辅虽然有特殊性,但仍属于商品,应该让市场在资源配置中起决定作用。”
在鲍红看来,要从根本上解决教辅书问题,最理想的方案是下放采购权,让消费者“花自己的钱办自己的事”。这样也可以切断利益输送的链条,杜绝腐败。“如果低年级的学生辨别力有限,或教学中确实需要一套统一的教辅书,也至少应该把采购权交给与消费者利益关联度相关最高的人。”
“谁是与学生的利益关联度最高的人?家长和任课老师。”她表示,如果说有的家长辨别能力有限,那么除此之外就是任课老师与学生利益相关最大,利益诱惑最小,权力最小,监督最多。同时,任课老师采购,也便于因材施教。“他们最清楚自己学生的水平与进度,而且有足够的专业知识选择最适合的教辅书。”
交由任课老师选择仍可能导致腐败,如何最大限度地予以限制?她建议,对教辅书进行最高指导定价,压缩利益输送的空间。
“该定价可以以不高于上一年一般图书平均印张定价为准。国家新闻出版广电总局每年发布的《全国新闻出版业基本情况》中,有对一般书籍的总定价与总印张的统计,很容易计算印张定价,这是个相对稳定而又动态的数字,可以随物价上涨而与时俱进。”她认为,由于教辅书的稿费通常低于一般图书,而发行量普遍大于一般图书,因此并不会影响企业的合理利润。
“总之,采购权下放最为关键。采购权下放到最基层后,企业都在一个公平竞争的起步线上,优胜劣汰是很快的。”她认为,“如果这些做到了,任课老师教辅书采购中并无多少利益,自然不会无限采购。”
然而,鲍红也承认,维护学生和家长利益的理想方案,会损伤原来行政主导较强的供应商和采购方的利益。而且这对目前的市场格局调整较大,真正实施难度不小。
她建议,目前情况下,可以实施一种过渡方案,保持大征订、小征订、零售三方势力的相对平衡,让产业在相对稳定的格局下,充分发挥读者选择和市场竞争的作用,实现产业的优胜劣汰和良性发展。
“‘大征订’要提升其公信力和权威性。”她认为,首先要强调评议的程序公正和信息公开,鼓励各省让更多优秀教辅书进入评议推荐,同时引入外部监督。不得以评议为名,实施地方保护和行业垄断。“不过具体实施起来,如同各地的招投标一样,真正监控很难。”
二是强调“自愿选择与无偿代购”。“教辅书评议应该像畅销书排行榜,它可以引导销售,但无权强制销售。而且不应规定渠道,凡有图书发行资格的企业都可以发行。”
三是强调授权的法律属性。目前,各省均将教材社的授权书作为评议送审的前提条件——无论这些教辅书是否侵权。“授权与否应通过法律标准和程序来判定,评议只应负责推荐优秀教辅书,教辅书是否侵权应由教材社与教辅机构通过法律渠道解决。”
“对于小征订而言,要解决质量良莠不齐、高码低折的顽疾。”她建议,一要提高从业门槛,如强调一书一号,治理教辅书过多过滥;二是对所有教辅书进行限价,由行业协会出面,为教辅书设定最高指导定价;三是加强教辅书征订环节的监督,防止利益交换。
“零售是最健康的业态,能够被读者选择留下来的,质量通常较好,销售中也不存在腐败或强制问题,应予以鼓励。”
中部一个地级市重点中学的李校长也认为,选购权应该给老师。“要相信基层,多数老师对教学质量是负责的。说基层采购有腐败,但交给上层统一采购,可能导致更大的腐败。现在基层老师没有选择权,征订前也看不到样书,只能从评议指定的几套里面选。”
张老师是东部一个省会城市重点中学的老师,他说,原来市教研室发一套教辅书,统一征订,与教材一起发,这几年不做了,省教研室还有一套,原来一个学生发两套,都是向学生收钱。好学校嫌简单,一般的学校觉得还可以。“现在我们教辅书是班长去批发市场选,老师推荐,一个班统一用一种,都是学生自己买,学校不干预。”
他说,好学校都是自己老师精选各种教辅书的好题,摘出来让学生做。每个学校,每个班级都不一样。教材都难易不一,现在有多个教材版本,针对不同层次,教辅书只是一种辅助,更没必要统一。
原文标题:教辅图书乱象背后的症结
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