所谓教辅，是除教材之外的所有教学辅助类图书的统称，这里主要是指中小学同步练习与考试类教辅。我国有2亿多中小学生，教辅受众巨大，而且是仅次于教材的次刚性需求，蕴含巨大商机，吸引了众多机构编写、出版教辅，也引发了许多社会问题。

    近两年来，中小学教辅成为重点治理的对象。中央领导屡次批示，新闻出版总署、教育部、发改委等多部委重拳出击，仅总署就为此签发了120多个文件，如此力度，前所未有。

    教辅市场到底怎么了，问题出在哪儿？这些政策对行业将发生怎样的影响？在此我们试着一一解析。

    一、教辅市场的发展进程

    教辅在世界各国教学实践中都是普遍存在的，它是学生知识梳理和巩固的一种需要。我国当代教辅起始于上世纪恢复高考之后。当时因为缺少现成的教辅图书，许多老师便通过铁笔蜡纸油印教辅材料。因为有旺盛的需求，教辅类图书应运而生。

    上世纪80年代，教辅是个公共的出版领域。系统征订的教辅由教育厅与新闻出版局联合下发目录，指定出版单位，交由新华书店统一发行。零售教辅以重庆出版社开发的海淀教师进修学校最为有名。据说“海淀”最盛时，全国一年有１万多种教辅冠名为“海淀ＸＸＸ”。

    到了90年代，教辅主打的品牌从名师过渡到名校，尤其以黄冈名校影响较大，陕西师大社的“黄冈”品牌风靡全国。之后还有启东中学、临川中学、湖北天门中学、北京四中、师大附中等，但影响已有所减弱。一些地方对教辅进行宏观调控，在推荐目录中适当照顾各家出版社。90年代教辅出版的主体是师大社与教育社，龙门书局也开始崛起，出现了“文教新六家”。民营教辅也开始起步，一些老师从策划编写教辅做起，逐渐发展成全国性的教辅品牌。

    21世纪以来，新课标改革后，教材开始多元化，中考、高考逐渐区域化，一本教辅通吃天下的时代结束。这一时期，教辅品种更加多元个性，产品极大丰富，市场转化为买方市场。竞争更加激烈，教辅利润降低，风险加大，市场进入门槛也随之抬高。出版社在效率、成本上难以应对，纷纷退出竞争激烈的零售市场，退守系统征订。民营教辅异军突起，成为市场零售类教辅的主力。

    应当说，经过30年来的大浪淘沙，教辅市场已经有了较为明显的进步，具体表现在：1.教辅各个细分领域都形成一些社会认可的品牌，一批较大规模的企业成长起来。约20余家具有品牌的企业在全国市场站稳脚跟，每个细分领域两三家。他们投巨资研发，大大提高了进入门槛，近几年基本没有新公司突起，这是市场逐步成熟的一种表现。2.当年靠盗版、拼贴起家的山东梁山教辅，产品质量也显著提高。一些完成原始积累的企业开始注重市场调研，努力提升产品质量。3.许多品牌教辅畅销市场近10年，没有过硬的质量是难以想象的。而且，纵使这些品牌公司着力推出的新品，多半也未被市场认可，说明市场不只靠营销而要靠品质取胜。

    前几年，行业许多人认为，其实各家产品都差不多，就看谁的营销厉害。但目前，市场已经由营销为王进化到产品为王。一位中盘商说，书店如同饭店，饭是一口一口吃的，教辅是要一题一题做的，如果这盘菜该做成咸的做成了甜的，那么营销和服务再好，客户也不会来第二次。教辅也是如此。在一些基层零售书店中，哪家出版的生物教辅好，哪家出版的化学教辅好，都有口碑。

    二、教辅市场的问题

    与此同时，教辅市场的问题也由来已久，突出表现在两个环节，一是产品环节，二是销售与采购环节。

    产品环节的问题主要表现在，一是教辅品种过多，二是大量平庸劣质产品存在。

    品种过多有两大原因，一是教辅的策划和出版机构众多，二是教材版本众多。由于教辅的次刚性需求，全国约90%的出版社、上千家民营教辅公司、各地教研部门，以及大部分新华书店和部分民营教辅发行商，都参与教辅策划与出版。主体多，品种自然就多。此外，一纲多本后教材版本增多，一个学科的版本少则几个，多则达30多个。教材版本多，配套教辅的品种自然也成几何级增长。

    品种过多会增加人们的选择成本，但它同时也是市场繁荣的一种表现，读者可以有更多的选择。产品越多，竞争越充分，对读者越有利。仅是品种较多并不足以造成社会问题。

    教辅产品环节的问题在于，除了少数教辅拥有较好的理念和品质之外，大量教辅并没有什么理念创新，而是看什么品牌好，就去跟风盗版。一些教辅将市场上的产品拼凑粘贴就拿去销售，甚至连编校、印制质量都不能保证。这些理念平庸、质量粗劣的教辅才是市场的负担。

    正常来说，对于那些内容较差的产品，读者也是能辨别的，市场竞争可以逐渐淘汰下去。如同大学考研市场，教辅也不少，但学生能自主选择，问题就不突出。关键问题在于，有人强迫或利诱学校购买一些质量不高的产品，这样就有问题了。因此，销售与采购环节至关重要。

    教辅的销售方式主要有三种：系统征订、市场零售和学校团购。系统征订（又称大征订）指通过新华书店或教育系统发布的教辅推荐目录、由各级教育部门主导统一订购实现的大批量的销售。市场零售是在书店展架上由读者自由选购。学校团购（又称小征订）是通过学校的校长或老师统一采购实现的小批量的销售。

    不同销售类型的特点如下：


    市场零售是将图书通过书店展架摆放，由读者自由购买，能够生存下来的多是质量比较好的。零售类教辅的价格适中，因为要由学生自由采购，价格高了没人买；因为有退货和坏账等经营风险，价格也不会向征订产品那么低。它们的发货折扣也比较稳定。零售类教辅是市场经济中的自然选择，没有强制因素和利益因素。

    系统征订又称“大征订”，是通过省市教育部门或新华书店的教辅推荐目录，由省（或地、县）级教育主管部门要求强制征订。能够列入推荐目录的产品是有限的，它们的编校质量还可以，但缺少市场竞争，理念和品质相对平庸。它们多是先有订单后生产，没有退货等经营风险，定价普遍较低，销售折扣较高。系统征订有较强的行政色彩，销售量巨大，动辄一个地区（县）甚至全省，可达几千万甚至上亿元的码洋，纳入学校一费制收费。

    学校团购又称“小征订”，由部分直销人员或当地书店通过学校或老师实现的统一征订。进入学校团购的教辅质量良莠不齐，有些学校和老师会负责地购买质量较好、价格公允的产品，有的可能为了返点或贿赂，让学生买一些质量平庸的教辅。因为由学校或老师推荐统一购买，存在一些强制因素，但其涉及的利益要小得多。因为它不属于一费制范畴，学生要另行交费，也特别容易引起社会与家长的不满。

    很明显，零售类教辅基本不存在什么社会问题，可以交由市场优胜劣汰。真正的问题，存在于各级的系统征订和学校团购中。究其根源，在于一些不正当的权利与利益因素介入了教辅的销售和采购，使一些质量平庸甚至劣质的教辅也能大行其道。

    大征订的本意是为学生推荐优秀教辅，对进入本地市场的产品进行把关，减少当地学校的筛选成本。但实际操作中，容易出现种种问题。一是产品质量平庸。能够列入推荐目录的产品是有限的，它们的编校质量还可以，但竞争不够充分，理念和品质相对平庸。二是容易渗入地方保护、利益、关系因素，滋生腐败，产生垄断。当地系统征订会优先推荐（甚至完全限定在）当地出版系统或教育系统编写出版的产品。这其中，除了地方保护因素，还在于当地教育与出版系统存在一定的利益输送，一些地方出版系统每年向教育系统输送上千万元。

    七部委曾多次发文，禁止任何形式的教辅征订目录，但因涉及利益较大，各地屡禁不止，近年来还有加强的势头。如果放任下去，一是不断强化地方垄断，二是不利于市场的优胜劣汰和公平竞争，三是依赖系统征订成惯性后，出版发行企业将失去市场竞争的能力。

    小征订突出的问题也有两个：一是采购质量良莠不齐。有些负责的学校会为学生采购价格适中、质量较好的产品，还有的则可能为一点回扣或贿赂，采购一些平庸甚至劣质的产品。二是高码低折较为突出。一些教辅采用高码低折的手段，给渠道与学校采购人员留下一定利润空间，诱使学校统一购买。这类教辅一般印张定价较高，销售人员以较低折扣卖给学校，学校以较高折扣甚至全价向学生收费。这种做法抬高了学生的购书成本，损害了学生和家长的利益，也败坏学校的教育风气。

    国家也曾多次发布文件，禁止学校强制学生购买推荐，但事实上很难禁止。原因有二：一是对大征订统一采购的教辅认可度不高，二是采购中的利益诱惑。

    无论是系统征订还是学校团购，都属于“代购”，采购主体与使用主体不统一，别人做主，学生埋单。它们容易出现的问题，用经济学的一句话：“花别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效益”。

    不是说每一笔代购都有问题，而是这种制度本身就有缺陷，因而在操作中容易漏洞百出，现实中屡禁不止的系统目录和愈演愈烈的高码低折就是明证。

    三、社会对教辅的声讨

    社会对教辅的不满，主要集中在三个方面：一是加重学生课业负担，二是增大家庭经济压力，三是引发教育部门腐败。

    首先，应该承认，这些问题确实存在。同时，我们应该明白一些更深层次的问题。

    比如加重学生课业负担。教辅让学生陷于题海战，书包越来越重，确实加重了课业负担。对于学生负担，国家教委《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》有更为全面的描述：“中小学生课业负担过重突出表现在，有的学校随意增加课时，超纲授课，作业量大，考试频繁，资料泛滥；社会上各种竞赛、奥校、奥班、读书、评奖等活动名目繁多；一些领导部门向教育部门和学校下达升学指标等。”由此可见，教辅不过是工具之一，目前教学方式和评价机制乃是更深层的原因。

    又如增大家庭经济压力。湖北荆州市一名小学生因买不起一套36元的辅导自缢身亡，声讨了教辅增大家庭负担的罪状。一般来说，中小学教辅定价在几元到到二十余元。据估计，小学阶段平均每人每年教辅花费约100元，初中阶段约200元，高中阶段约300元，其中又因地区贫富差异而有所差异。再考察一下与教辅有相似功能的培训和家教。一般来说，每科每学期的培训费用在几百元到上万元，家教费用为每小时100元到600元。据21世纪教育研究院发布的2010年北京“小升初”报告显示，每个小学生从3年级到6年级，就要参加各种占坑班、奥数班、英语班、特长班等，每个家庭平均花费87000元，这还不包括从几万元到三四十万元的择校费。从中也可大体看出，教辅在增大家庭负担中的份量。

    再如引发教育部门腐败。教辅的销售过程中，一些企业为了诱使教育部门统一购买，给以高额回扣和贿赂，或以高码低折诱使老师购买，的确诱发了教育部门的腐败。一方面，要规范供应方的销售行为。另一方面，采购方也有责任。在学校的基建、招生、校服、营养餐以及一切统一采购的产品中，都可能发生腐败，完善采购中的社会监督和制约机制也是至关重要的。

    总体来说，教辅是一种比较实惠的助学产品。教辅本身是需要的，关键在于净化教辅的销售与采购环节，剔除那些强制购买的、质量平庸的教辅。

    四、有关教辅的几点共识

    教辅虽然广有争议，但总结起来，无论行业和社会仍可有三点共识：

    第一，教学中需要教辅。
 
    第二，要为学生提供优质教辅。

    第三，要促进教辅市场的优胜劣汰。

    教辅是教学和学习中的客观需要。对于学生来说，教辅可以促进学生对课本的吸收和巩固，拓展知识，提升应试能力。对于教师来说，许多教辅汇总了众多一线优秀老师的教学经验，是教师提升教学的有效途径。而且，我国地域广阔，教学资源不均衡，教辅还可以弥补因教师水平差别所形成的教育失衡。适当使用教辅，对于学生学习和教师教学都有一定益处。因此，教辅市场的存在是客观需要的。同时，有效的劳动才是最节省的劳动。让学生做适合自己的优质教辅，既能满足正常教学需求，又可减少学生课业负担。

    只是，对于第二、三点的进一步解释——何为优质教辅、如何优胜劣汰，各方的理解可能不太相同。

    何为优质教辅？是企业自封的，还是行政推荐的，抑或是读者自由选择、口耳相传产生的品牌更值得信赖？

    一些教材原创社或教育社认为，自己有更好的作者和编辑资源，自己的教辅也是最优秀的。应该说，教材与教辅是有所不同的，教材更多体现国家教育大纲，而教辅更多体现一线教学经验；前者的作者主要是各科教育专家，后者的作者主要是一线老师。教材社和教育社的确有许多优势，我们鼓励他们编写质量更为优秀的教辅，同时，教材社和教育社应通过市场竞争确立起自己的主导地位。

    还有一些地方的教育部门发布教辅推荐目录，推荐学生购买。目录发布的本意，是为学生推荐符合当地教学实际的优秀教辅，而在一些地方的操作中，很容易演变成地方保护和行政垄断的手段。由于各校实际教育水平参差不齐，一个省（或市、县）的统一征订客观上也不利于教学中的因材施教。

    还有许多人认为，教辅的消费者是一线的老师和学生，只有消费者才最有权利评价教辅的好坏。这里必须要澄清一个问题：教辅品种众多，学生（尤其是低年级学生）是否能辨别其中的优劣？

    对此，应该相信，一个消费者一时的辨别能力可能是有限的，但无数消费者多年的辨别能力肯定是准确的。教辅作为一个存在了几十年的行业，一个上亿人消费的产品，说读者没有优劣辨别是不可思议的。上“百度知道”查一下，有无数学生自发的交流与推荐，好品牌在广大师生中都有口碑。

    因此，何为优秀教辅？不是由企业自封的，也未必是行政推荐的，而根本在于一线消费者（老师和学生）的自由选择。

    如何促进教辅市场的优胜劣汰，也应当尽量减少行政力量的干预，扩大一线消费者自由选择的权利。

    五、教辅治理的成效与问题

    教辅是教学中的客观需求，但教辅市场过度竞争，的确引发种种问题，有必要对其采取一定的治理措施。

    2011年来，中央领导牵头，新闻出版总署、教育部、发改委等多部委出台多项通知，专门治理教辅市场。仅总署就发布了120多个文件，如此力度，前所未有。

    此次教辅管理得到社会各届较为广泛的赞同，学生、家长、社会各界都是欢迎和肯定的。它的成效是：

    一是抬高了教辅的进入门槛，促进了教辅质量的优化。客观来说，教辅资质、一书一号等治理措施大大抬高了教辅进入的门槛，很多小公司难以持续，劣质教辅大大减少；大公司也在减小品种，专注精品，客观上促进了教辅质量的优化。

    二是对评议公告的教辅进行限价，客观上降低了学生和家长的购书成本。

    三是节约了社会资源。随着教辅门槛的提升，大量平庸、劣质教辅退出市场，对于人力、纸张资源都是一种节约。多数教辅经销商对此也比较认同，他们认为，原来产品过多，退货也多，既浪费资源，也耗费人力。如今产品明显减少，而教辅需求是一定的，因而有效销售增加，还节省了不少人力。

    同时，教辅管理的实施中也发现一些问题，具体表现在：

    一是授权中存在的问题。在多个教辅管理通知中，都出现了有关“授权”的规定，一度在行业引起误读，为此总署法规司特意澄清：这只是《著作权法》基本精神的重申，即如果违反法律，要依法取得授权；至于侵权的界定，要根据相关的法律规定来判断。也就是说，它的核心是“依法”，其他任何企业或行政部门都无权裁定。版权纠纷是个复杂的法律问题，侵权界定有待进一步明晰，不可一概而论。但一些地方的操作中，没有授权便被认定为侵权，不能上各地评议公告，甚至日常销售也遇到许多阻碍，这很难说是教辅管理的本意。

    二是评议公告存在的问题。评议公告的目的，本是为了给学生推荐优秀教辅，但在一些地方的操作中存在许多问题。一是评议送审的局限。许多地方规定送审的条件极其局限，真正符合条件的品种极少，很难保证这些便是最优秀的产品。二是评议内容的扩大化。原来各地教辅目录主要推荐中小学同步类教辅，现在一些地方将市场化程度较高的中高考类图书也列入评议范围。三是四部委明确规定采购中的“自愿选择、无偿代购”，在一些地方被操作成强制征订。

    评议目的，是希望实现“一科一辅”，即一科只能统一购买一套教辅。但实际操作中，成了每科须从评议公告中采购的一套教辅。这样，学生可能被统一购买三套教辅：一是部分教材社已有一套配套教材的练习本纳入政府采购，二是评议公告中选购的一套，三是一些学校或老师可能再推荐学生购买一套。

    三是部分利益集团借教辅管理强化自己的利益。关于教辅管理，各地执行重点和力度不一，有些地方借此强化自己的利益。教育部通知中的评议公告，被不少地方操作成教辅目录，成为当地强化垄断、排斥异己的手段。而教辅推荐目录因为存在种种问题，是七部委连续多年明令禁止的。自愿选购实际也容易变成强制采购，而且规定除此之外学校不能从其他渠道采购。一些教辅机构虽有教材社授权，但非本省教辅，一样被排斥在外。有的教辅进入A省必须同A省的出版社合作，进入B省又必须与B省出版社合作，这样明显不利于全国统一开放、公平竞争大市场的形成。

    六、净化教辅市场的建议

    目前的教辅管理已经取得了很大的成效。由于教辅问题比较复杂，要彻底净化教辅市场，还需从根源着手，综合治理。教辅乱象的根源，在于产品过多过滥，以及一些不正当的权利和利益因素介入了教辅的销售与采购。要彻底净化教辅市场，一方面，是通过质检与评议促进教辅产品质量的提升，另一方面，要有更明确的措施规范教辅的销售与采购。

    具体措施为：

    1. 严格质检，评议公正。

    新闻出版总署一直有对针对教辅的质检，规定的处罚很严厉，如停业整顿、取消出版资格等，但实际中未能完全执行。因此，处罚力度不在最大，而在能够落实，足以警戒。比如加大罚款金额，限制出版人的职称与良好出版社评审，并将不合格产品及时向社会媒体通报。如果一个出版机构的产品连续几年通报不合格，哪个学校还敢选用它的产品？如是，一可促使各编写、出版机构减少品种，专注精品。二可促使部分实力小且产品差的出版机构退出市场。

    同时，新闻出版总署的质量检查，主要检查文字差错、印刷装帧等硬性质量，教育部门可以组织教育专家，每年在各地优秀教师和教研员数据库中随机抽选一些人组成评审队伍，从教辅的内容与创意方面进行评议。同时注意，评议不是推荐目录，一是不能强制学校购买，二是要保证评议程序的公正，以及评议过程与结果的信息公开，以方便社会监督。

    2. 将采购权下放到最基层的消费者。

    正常情况下，消费者即选购者，教辅应该交由学生与家长自由选购。还事物以本来的面目，只有消费者自己采购，才能“花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效益”。应该相信，一个消费者一时的辨别能力可能是有限的，但无数消费者多年的辨别能力肯定是准确的。

    如果教学中确实需要一套产品统一讲解和布置作业，需要统一购买，那么仅仅文件规定“自愿购买、无偿代购”是难以见效的，最简单的做法，莫过于尊重自然规律和经济规律，将统一采购权交给与消费者利害相关最近的人——由任课老师征求学生和家长意见后统一采购。相比之下，任课老师与该班学生利害关系最大（有考试成绩制约，教学质量又关系其升迁），而利益诱惑最小（一班四十人左右，有回扣不过上百，况且老师还要讲解和批改作业）；同时他们的权力最小，而监督最多（同事、校长、学生、家长都容易监督）。而且，这样也便于因材施教。只有任课老师最知道自己班级的水平与进度，而且有足够的专业知识选择最适合的教辅。反之，越是校级、县级、地市甚至省级的统一采购，利害相关越小，利益诱惑越大，越不能保证公平，客观上也不利于教学中的因材施教。

    为防止任课老师滥用权利，无限推荐购买教辅，加重学生负担，有必要强调统一采购的“一科一辅”。其余交由读者自由选择。如是，这一本教辅既无多少利益诱惑，又与其业绩前途密切挂勾，老师自然要选择最适合的产品。

    同时，各县、市、省教育部门和纠风办应明确公告反对教育乱收费小组的监督电话，如果老师统一购买或推荐购买多套，学生和家长可以举报。

    3. 限制教辅最高定价。

    在市场经济条件下，企业本来有自主定价的权利。但教辅的消费者是学生，使教辅有一定的公益性。由于学生需求的同质性，使统一购买具有较大的可能性，仅仅“自愿购买、无偿代购”很难彻底净化教辅的销售与采购行为，那么合理限价是治理教辅高码低折和渠道腐败的有效方式。

    我们建议，对教辅进行最高印张限价，以不高于上一年一般图书平均印张定价为准。这样比较容易操作，国家新闻出版总署每年发布的《全国新闻出版业基本情况》中，对一般书籍的总定价与总印张都统计，很容易计算印张定价（2009年一般书籍印张定价为1.82元,2010年为1.83元）。而且，这是个相对稳定而又动态的数字,可以解决因物价上涨带来的因时而易的问题,比较符合产业实际。

    有人担心，限价后原来低于限价的产品也会提高价格。我们以为，低价是产品竞争的重要手段之一，未必所有产品都会随之提价，就像目前虽然高码低折盛行，但零售类产品价格一直稳中偏低。而且，纵使所有教辅都统一到限定的价格，那么在同样的价格面前，消费者没必要选择劣质产品，可以促进市场的优胜劣汰。

    总之，高码低折是一种不正当的竞争行为。通过适当限价，有助于减少采购中的利益驱动，促进产品的优胜劣汰和产业健康发展。

    4. 改革应试教育。

    中国教辅之所以这么多，诚然有种种的社会原因，而我国目前的教学方式、应试考试乃是其直接原因。海外也有教学与升学，但没有国内这么大的教辅压力，因为有些国家的教材都只是一种参考，他们的教学方式与评价机制，学生无须死钻课本，埋头题海。而我国目前的评议方式，以考试为评价学生的唯一依据，学生踏入学校，就要开始层层的竞争。中考一分之差，就要多交成千上万的赞助费；高考一分之差，更可能造成命运的极大落差。为此，学生、家长和老师才不惜投入时间和金钱，购买各种教辅，参加各种培训。如果改变应试教育的教学方式与评价机制，注重学生的身心健康与全面发展，教辅自然会减少许多。