粤港澳大湾区发展报告（2018—2019）

改革开放以来，特别是香港、澳门回归祖国后，粤港澳合作不断深化实化，粤港澳大湾区经济实力、

庞.川　管理学博士，澳门科技大学副校长，教授、博士生导师，兼任研究生院院长。澳门特别行政区第六届立法会议员，兼任特区政府公共行政改革咨询委员会委员、经济发展委员会委员、公共服务评审委员会委员及青年创业援助计划评审委员会委员。

林广志　历史学博士，澳门科技大学社会和文化研究所所长、教授、博士生导师。中国社会科学院经济研究所理论经济学博士后研究员、澳门大学澳门研究中心访问学者及《澳门研究》执行主编，兼任澳门特区政府文化咨询委员会委员、文化产业基金项目评审委员会委员。

目录：

01 粤港澳大湾区：澳门的机遇与挑战

02　沸腾的港湾：粤港澳大湾区建设进行时

03　大家谈：澳门如何参与粤港澳大湾区建设

04　粤港澳大湾区城市房地产市场：现状与趋势

05　粤港澳大湾区制度创新的沿革、问题与建议

06　粤港澳大湾区城市群空间规划：沿革、特征及其趋势

07　粤港澳大湾区高等教育集群：现状、问题与建议

08　粤港澳大湾区人才政策的现状、特征与建议

09　粤港澳大湾区交通建设：现状、特征与趋势

10　港珠澳大桥共享汽车通行模式可行性分析

11　港珠澳大桥便利通行政策：问题、趋势与建议

12　广东与葡语国家的贸易状况和前景展望

13　粤港澳大湾区游艇自由行：现状、问题与建议

14　粤港澳大湾区非物质文化遗产保护的现状、问题及建议

15　中葡合作发展基金的设立、运作及展望

16　澳门财政储备投资的现状、问题及趋势

17　澳门科技创新发展的现状、问题及对策

18　澳门金融业融入大湾区发展的机遇与路径

19　澳门绿色低碳发展的现状、问题与建议

20　粤港澳大湾区城市经济社会基础数据（1991～2018）

21　粤港澳大湾区建设大事记（2017～2018）

22　《粤港澳大湾区发展规划纲要》

回归以来，随着澳门社会环境改善、博彩业开放以及内地的支持，澳门以博彩业主导的经济实现了高速增长，经济发展水平位居世界前列。不过，与大湾区的其他城市相比较，澳门虽有独特功能，但城市面积狭小，以博彩业为主的产业结构以集聚效应为主，难以对外扩散。澳门与香港、深圳与广州相比，充当城市群中的一个核心城市的作用力有不逮。2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）由中共中央、国务院正式向社会公布。目前，在实施《规划纲要》的过程中，澳门正在致力打造世界旅游休闲中心，中国与葡语国家商贸合作服务平台，以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。这既可为城市群的融合提供旅游休闲服务，又可成为叠加“一带一路”和中国与葡语国家经贸的纽带。由此，澳门要积极、主动地融入粤港澳大湾区的城市分工合作体系，发挥“一国两制”的制度优势，衔接“国家所需”与“自身所长”，用足用好中央惠澳政策，丰富“一个中心、一个平台、一个基地”的建设内涵。

一、粤港澳合作与澳门发展

回归以来，澳门社会经济取得长足发展。从1999年到2017年，澳门本地生产总值由518.72亿澳门元增至4041.99亿澳门元，年均增长率为12.08%；财政收入由169.43亿澳门元增至1180.69亿澳门元，年均增长率为11.39%；财政盈余从3.06亿澳门元上升至403.77亿澳门元。在经济增长的同时，澳门失业率较为稳定，2017年仅为0.40%，回归以来失业率最高为2001年3.60%。a用国际上通用的经济发展指标衡量，澳门现今的发展水平已位居世界前列：人均本地生产总值由1999年的12.14万澳门元增至2017年的62.28万澳门元，位列世界第二位；澳门人口的预期寿命从1999年77.9岁上升到2016年83.3岁，全球排名第三位。

粤港澳合作对澳门的发展作用巨大，影响深远。从改革开放到CEPAc签订前，粤港澳区域合作主要集中在生产领域，港澳利用其原有的产业基础和国际联系，居于生产的融资和管理、产品的设计和销售等高端环节，主要承担着生产体系中“店”的角色；珠三角则利用相对丰富的土地、劳动力、原材料等资源，居于工厂的建设和运营、产品的生产和组装等低端环节，主要承担着生产体系中“厂”的角色。这种垂直分工的经济合作关系，带动了珠三角地区大量城镇的快速发展，各城镇与港澳之间以企业为主的市场单向联系非常密切。

CEPA实施后，减少了内地与港澳在经贸交流中的体制性障碍，加速了相互

间资本、货物、人员等要素的自由流动，促进三地的生产合作从单一的制造领域走向制造与服务领域，粤港澳三地的经济流和人流联系日益密切，逐步形成共同的市场体系。尽管三地的交流日益增加，但设施建设的协调程度却相对较低，口岸通关设施和跨界交通设施日益饱和，跨界地区的生态环境问题日益严重。制度边界、行政分割等多种因素对于粤港澳地区的区域性基础设施的合理配置和有效运营都形成障碍，影响了区域整体投资的吸引力和对外辐射带动作用，制约了区域可持续发展和一体化协同发展。基于三地越来越频繁的社会经济联系及区域间显著的相互影响，跨行政区的协调规划显得十分必要且迫切。

随着区域经济合作需求的发展，粤港澳三地通过不断创新合作模式，优化产业分工，全面拓展生产、生活和生态等方面的合作，协调社会、经济和空间发展，促进生产要素高效流动，致力于打造最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域。在产业分工方面，随着三地合作领域逐步从“传统制造业和传统服务业”走向“先进制造业和现代服务业”，粤港澳产业合作模式也逐步从“垂直分工”的“前店后厂”模式，走向“水平分工”的“共同市场”模式，三地在不同的产业领域共同构建特色明显、优势互补、产业链条完整并具有强大国际竞争力的先进产业体系。a

在合作领域方面，粤港澳已从单一的生产领域走向生产、生活和生态共建等领域的全方位合作。在生活方面，向工作、通勤、休闲、医疗、教育、养老等各方面拓展，比如在医疗方面，广东向港澳服务提供者开放医疗市场，将开创粤港澳医疗合作的新局面；在共同市场建设方面，对内依托珠三角的区域中心地位，强化与泛珠、中南、华南等地区的联系，对外利用港澳发达的金融贸易平台以及联通全球的营商网络，建立起与国际不同地区之间更广泛、更密切的经贸关系。

回归以来，澳门作为世界旅游休闲中心和中国与葡语国家商贸合作服务平台的作用不断强化，多元文化交流的功能日益彰显。澳门经济社会发展虽然取得巨大成就，但目前也遇到较大的瓶颈与困难，具体表现在：

第一，人口密度大、可用土地面积少。澳门是一个土地面积只有30.8平方千米，而2017年常住人口达65.31万人的小城市。目前，澳门每平方千米的人口密度高达2.12万人，再加上近年每年来访约3000万人次的游客，使澳门成为世界上人口密度极高的城市。2014年，香港有评论认为香港的旅游承载力已出现问题，理由是以730万人口（注：实际人口724万）接待游客6080万（注：实际为6084万）人次，本地居民与外来游客相比达1∶8.32（注：实际为1∶8.40）即平均每名香港居民要接待游客8.32（注：实际为8.40）人次。如以此推算，2017年澳门65.31万居民要接待游客3261.05万人次，居民与外来游客之比高达1∶50，即平均每名居民要接待游客50人次，如用另一种方式表述的话，即游客人次是澳门居民的50倍。任何经济活动都需要土地承载和发展空间，澳门的城市定位是“世界旅游休闲中心”，为了让居民生活和来访游客都能真正享受到休闲，前提条件就需要有足够的土地空间和休闲的环境，而人口密度高和可用土地面积缺少，是澳门当前以至未来居民生活和经济发展必须要解决的制约问题。2017年澳门本地生产总值达4041.99亿澳门元，与30.8平方千米面积作比较，即每平方千米GDP产出约为131.23亿澳门元。这样高比例的产出，一方面反映了澳门经济成绩相当亮丽，但另一方面，若从土地开发强度来说，澳门的土地空间已基本达致饱和，澳门经济若要继续发展，必须增加新的土地空间。

第二，博彩业“一业独大”，产业过分集中和单一。回归后，澳门特区政府开放博彩业的经营权，引进竞争机制和国际资本，为澳门博彩旅游业发展注入了活力。 在CEPA和内地“自由行”政策的大力支持下，博彩旅游业蓬勃发展，从而带动整个经济的高速增长。但是，博彩业的迅猛发展以及这种产业结构的过度单一性给澳门经济社会带来了潜在风险。例如，收入差距问题。澳门从事博彩业的雇员收入高于从事非博彩行业的雇员收入，按行业统计的月工作收入中位数，2017年澳门全行业雇员月工资为15000澳门元，而博彩业为19600澳门元。同时，博彩行业收入高、进入门槛低的状况会扭曲澳门青少年的价值观，引发人才断层的潜在风险，带来一系列的社会问题，“病态赌博”和 “弃学从赌”现象会严重危害整体经济的健康持续发展。此外，随着周边国家如新加坡、韩国等赌权限制逐步开放，澳门博彩旅游业竞争力日益下降。

博彩业“一业独大”，严重削减了城市以放松身心为着力点的其他旅游休闲业的发展空间及机会，使旅游休闲产业无法在多元化的轨道上拓展及对国际游客的吸引力不高，导致游客留宿率不高。2017年，访澳旅客在澳门平均逗留时间为1.2日，其中过夜旅客平均逗留时间为2.1日，不过夜旅客平均逗留时间为0.2日。一般而言，真正意义上的旅游休闲旅客在目的地的停留天数应该在2.5天以上，澳门游客逗留时间没有达到世界旅游休闲中心的要求，从而影响了澳门旅游休闲市场的规模。a

第三，相关贸易协定对澳门中葡平台建设推动作用也有限。CEPA属于WTO规则下的双边自贸协议。在货物贸易领域，澳门制造业的不景气导致了十多年来CEPA对两地经济贸易的促进作用都十分受限。另外，依据CEPA现有的条款，在澳门进行简单加工的货物以及经澳门转口贸易的货物都不能获得CEPA相关的零关税优惠，这对澳门成为中葡经贸平台非常不利。在服务贸易领域及投资领域，CEPA条款基本用“放宽”“鼓励”等字眼表述，缺乏实质性落实细则。不仅如此，在条款落实方面也存在一定的隐性限制作用，例如，CEPA对于澳门作为“服务提供商”进入内地市场的准入范围较为宽松，但其对“澳门服务提供商”却有严格资格及年限设定，进入内地并不能享受税务优惠。因此，葡语国家期望借道澳门而运用CEPA优惠条款进军内地的想法，受到“程序繁复”“周期长”“优势不明显”等限制，这对澳门中葡平台建设的推动作用也有限。b

第四，专业人员缺乏、就业人口素质偏低。澳门经济长期“一赌独大”对居民的教育与就业有着较大的负面影响。澳门博彩业吸纳的本地大量劳动者主要从事技术要求不高的、前线的庄荷工作，员工学历为中学程度即可，导致澳门就业人口的教育程度偏低。2017年，不具有高等教育学历的人口占就业人口总数的64.5%，其中，只有小学教育程度的人口占人口总数的11.7%，而未完成小学教育的占到了2.50%；博彩业就业人士的学历以高中教育较多，占36.80%，高等教育的比例为22.60%；非博彩业有39.00%的就业人士具有高等教育学历；专业人员仅占就业人口总数的4.92%。c这与澳门经济社会发展必然对专业人才和服务人员等高端人才产生强烈的需求不相适应。澳门产业结构单一、技术含量低、劳动密集型的特征决定了其就业人口的构成也以低技术、高劳动密集型为主，制约了澳门产业结构向技术型、信息化发展，在一定程度上会影响高端服务业的发展，影响澳门世界旅游休闲中心和中葡商贸服务平台的建立。a

二、从粤港澳合作到粤港澳大湾区

2017年3月，在第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中，将粤港澳大湾区的设想从区域经济合作安排上升为国家战略顶层设计。2017年7月，习近平总书记指出，“支持香港在推进‘一带一路’建设、粤港澳

大湾区建设、人民币国际化等重大发展战略中发挥优势和作用”。随后签署的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》中也明确了“充分发挥粤港澳地区的综合优势，深化粤港澳合作，推进粤港澳大湾区建设，高水平参与国际合作，提升在国家经济发展和全方位开放中的引领作用，为港澳发展注入新动能，保持港澳长期繁荣稳定”的指导原则。2017年10月，中共十九大报告又重申，“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。b

作为构建国际一流湾区的重要战略行动，加快粤港澳大湾区建设，不仅是拓展港澳地区发展新空间、探索区域合作新机制、加强港澳地区与“一带一路”倡议密切对接、保持港澳长期繁荣稳定、提升港澳国际竞争力的迫切要求，也是顺应全球经济发展规律，建设我国高水平参与国际经济合作的新平台，建立与国际接轨的开放型经济新体制的重大战略举措。粤港澳大湾区建设作为国家战略之一，其对相关城市、对国家、对国际都有着重要的影响力。

第一，发挥核心城市的集聚和扩散效应。根据湾区城市群的基本理论，粤港澳大湾区作为一个城市群，其核心城市的集聚效应、群内各个城市之间的分工协作，以及向区域腹地的纵深延伸，共同决定了它的发展进程。相对于以核心城市命名的湾区（如纽约湾区和东京湾区），粤港澳大湾区可以看作是一个多核心的城市群。其中，香港是国际金融中心，深圳具有科技创新的竞争优势，广州在多个传统产业领域具有比较优势。这三个城市在粤港澳大湾区城市群均可以有效发挥核心城市的集聚和扩散效应。

第二，推动大湾区内城市间的分工协作。20世纪80年代，粤港澳区域经济合作的产业分工是以“前店后厂”为特征的制造业垂直分工模式。2003年CEPA签署之后，转变为以服务贸易自由化为核心的横向产业整合。2017年大湾区城市群建设明确，将以湾区经济为载体，群内各城市共同参与国际高端产业竞争。随着大湾区城市群的建设进程加快，香港将继续巩固和提升国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽的地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心及风险管理中心功能，并担当内地与海外的联络桥梁；澳门将建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地；深圳将主打创新科技，尤其是将技术转化为产品的产业化、市场化发展，引领大湾区在科技产业上的创新，成为具有世界影响力的创新创意之都；广州将继续增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市，广州则将发挥多个产业领域的优势，强化对周边区域的辐射，并借助定位为城市副中心的南沙新区发挥贸易中心城市的作用。

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