国家战略与上海发展之路（1949—2019）

《国家战略与上海发展之路（1949—2019）》将上海与国家战略的叙述置于国内外政治经济变迁的宏观视野中，强调国家战略对上海地方发展的引领和推动作用，同时也关注中央决策在上海的具体落实过程中的地方特点，特别是地方发展的主动性和创造性，从而加深对上海当代史发展的认识，加深对国家战略对地方发展的推动和制约的认识，加深对地方发展特别是改革开放后地方发展的主动性、创新性对国家战略推动意义的认识。

王健，上海社会科学院国际问题研究所所长、历史研究所党总支书记，《史林》主编， 上海社会科学院“中国当代史”创新团队首席专家，研究员，博导。上海大学历史系兼职教授、博导。兼任中华人民共和国国史学会理事、上海国际关系学会副会长、上海抗战与世界反法西斯研究会副会长、上海犹太研究中心执行主任。

研究重点是国际政治经济学、中东和犹太（以色列）问题、中华人民共和国史、中外关系和中国外交等。著有《上海合作组织发展进程研究：地区公共产品的视角》《逃亡与拯救》《上海犹太社会生活史》《上海犹太文化地图》《犹太人与中国》等，主编有《国家战略与地方经验》《海外中国当代史研究理论前沿》《中国史理论前沿》《智库转型》《犹太难民与上海》《犹太人在中国》等。

导论1

第一章中华人民共和国成立初期的国家战略和上海使命12

第一节中华人民共和国成立初期的国家战略13

第二节上海的城市定位和功能调整18

第三节上海对内地发展的支援35

第二章《论十大关系》与上海两个基地建设的确立48

第一节《论十大关系》的发表与国家战略调整49

第二节江苏十县划入与上海行政区划调整64

第三节上海工业基地建设86

第四节上海科学技术基地建设114

第三章“文革”时期上海在全国经济中的作用132

第一节上海经济在动乱中艰难发展133

第二节上海对全国的支援147

第三节国家对上海的投资157

第四章“后卫”时期：改革开放初期的上海163

第一节改革开放初期中央对上海的定位164

第二节上海国民经济的恢复与调整177

第三节战略先行，谋定而后动194

第五章“先锋”时期：浦东开发引领上海改革开放208

第一节浦东开发开放209

第二节东西联动全面发展218

第三节对内对外全方位开放232

第六章跨世纪发展战略中的上海242

第一节跨世纪发展战略的确定和上海代表国家参与

国际竞争242

第二节加快推进“四个中心”建设251

第三节加快实现“四个率先”270

第四节上海世博会，城市让生活更美好289

第七章勇当排头兵，敢为先行者306

第一节创新驱动，转型发展306

第二节中国（上海）自由贸易试验区的先行先试318

第三节具有全球影响力的科创中心建设326

第四节新时代、新征程335

参考文献354

后记367

导论

作为全国最大经济中心城市，上海在中华人民共和国国家现代化发展战略中始终秉持艰苦奋斗、无私奉献的精神，不仅取得了城市功能历史性全面提升，人民生活历史性变化的巨大成就，而且也为国家的经济腾飞和繁荣发展作出了重要贡献。与此同时，上海始终是全国的上海。上海的发展始终得到中央的关心、指导和帮助，始终在国家战略牵引下实现自身快速发展。回顾总结中华人民共和国成立70年来，国家战略与上海发展之间的相互关系和规律特点，对于上海未来的进一步发展，具有特别重要的意义。

一、 中央对上海在整体国家战略中的地位和作用始终高度重视，并不断给予上海承担国家战略，参与国际合作与竞争的使命和责任

由于受中华人民共和国成立之初外部环境的制约，上海在国家“一五”计划中没有被置于特别重要的位置，但中央一直重视上海的工业基础，希望经过产业结构调整来推动上海产业升级和城市功能转变，同时加强对内地的支援，推动国家工业化进程。“一五”时期，上海重工业以平均每年25.4％的速度增长，大大超过了轻工业15.7％、纺织工业5.7％的发展速度。1957年，重工业占全部工业产值的比重，由1952年的21％提高到41.2％；轻纺工业的比重，则由79％下降到58.8％。上海开始由原来以纺织工业为主的工业城市，向以重工业为中心的综合性工业基地转变。在国际环境趋缓和国家工业化需要进一步加速的背景下，从1956年开始，国家加大了对沿海城市，特别是上海的支持，以建立工业和科学技术两大基地为目标推动国家工业化的整体发展。1955年11月5日，毛泽东在视察上海港口时指出，“上海是我国的第一大港，又是一个国际港口，是一个有发展前途的港口，一定要把它管好。”中共上海市委党史研究室编：《上海社会主义建设五十年》，上海人民出版社1999年版，第157页。12月28日，刘少奇在听取纺织工业部的汇报时也指出，“沿海不进行基本建设，但也不要限死。投资少、回收快、发挥潜力大的，还是可以搞一些。”中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱（1898—1969）》下卷，中央文献出版社1996年版，第349页。1955年底到1956年初，毛泽东外出调查，途中召集途经地区的省委、市委、地委负责人以及专家学者进行座谈，并在中南海颐年堂听取了国务院34个部门和重要厂矿企业、工业基地的工作汇报。其间，毛泽东与各部门负责人多次交换意见，多次提到上海等沿海地区的发展前景问题。1956年4月19日，毛泽东总结出沿海与内地的关系是国家建设必须解决好的三大关系之一，明确指出，“真想建设内地，就必须充分利用沿海。”中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》第2卷，中央文献出版社2013年版，第562—563页。

改革开放后，考虑到上海在国家计划经济和财政收入方面的特殊地位，为了稳妥探索改革开放新路，在一段时期内上海事实上承担了改革开放“后卫”这一角色。这其实也是中央对上海在国家战略中的重要地位的另外一种体现，是上海对国家发展作出的特殊贡献。20世纪90年代以后，随着国家参与全球化竞争战略的实施，上海重新被赋予了特殊历史使命，以浦东开发开放为契机，逐渐从中国改革的“后卫”走到了“前锋”，开始承担了代表国家参与国际合作与竞争的重要责任。1990年1月21日至2月13日，邓小平在上海听取了关于开发开放浦东设想的汇报后非常明确地表示支持。他在与中央负责同志的谈话中指出：“要实现适当的发展速度，不能只在眼前的事务里面打圈子，要用宏观战略的眼光分析问题，拿出具体措施。机会要抓住，决策要及时，要研究一下哪些地方条件更好，可以更广大地开源。比如抓上海，就算一个大措施。上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。”邓小平：《国际形势和经济问题》（1990年3月3日），《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第355页。1992年10月12日，党的十四大报告中宣布，要以“上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”，以党的纲领性文件确立了上海“一个龙头、三个中心”的国家战略地位。不久，江泽民总书记又指出开发开放浦东是中国开放的重要标志。2001年5月，国务院批复并原则同意《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》。自此，国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”和现代化国际大都市建设又成为中央对上海发展的目标定位。2006年3月，胡锦涛总书记在参加十届全国人大四次会议上海代表团的审议时，对上海提出了“四个率先”的要求和期望：希望上海率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会。这是党中央站在科学发展高度对上海发展提出的新要求，也是上海肩负的历史责任，更是上海加快建设“四个中心”的必由之路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对上海发展作出了一系列重要指示，要求上海继续当好全国改革开放的排头兵、创新发展的先行者，承担起自贸试验区和科创中心建设的两大国家战略。进入中国特色社会主义新时代，习近平总书记又给上海提出了更好为全国改革发展大局服务、推动经济高质量发展、推动改革开放向纵深发展、深化社会治理创新、提高党的建设质量和水平等5个方面的工作要求，并期望上海把增设上海自由贸易试验区新片区、在上海证券交易所设立科创板并试点注册制、实施长江三角洲区域一体化发展国家战略这3项新的重大任务完成好。这充分证明，上海的发展始终得到国家战略指引和支持。

二、　上海在实施国家战略中始终得到中央的关心和支持

中华人民共和国成立之初，为了确保上海的经济发展，中央以全国之力保障上海米、棉、煤的供应，确保城市运行。1956年毛泽东《论十大关系》讲话后，为了支持上海工业和城市发展，确保城市农产品和副食品供应，中央决定将江苏省十个县划入上海。十县划入后，上海市的辖域面积扩大到6 185平方公里，上海市共辖黄浦、邑庙、蓬莱、卢湾、徐汇、长宁、普陀、闸北、新成、江宁、虹口、提篮桥、榆林、杨浦等14个区和浦东、松江、上海、川沙、南汇、奉贤、金山、青浦、嘉定、宝山、崇明等11个县，这“标志着上海由单纯行政区，转变为市区和郊区的联合体，使市区有了较大的发展空间”，周振鹤、傅林祥：《上海行政建置沿革述略》，上海研究中心、上海地方志办公室编：《上海研究论丛》第10辑，上海社会科学院出版社1995年版，第151页。其中市区面积144.8平方公里，新增郊区面积5 567平方公里，为上海工业基地和科学技术基地的建设、人口疏散、副食品供应基地的建设等提供了充足的发展空间。为了确保水产品供应基本自给，1961年1月至1962年4月，浙江嵊泗列岛也一度划归上海。在“文革”困难时期，为解决上海工业发展日益突出的原材料缺乏的问题，确保工业生产的正常进行，充分利用和发挥上海门类齐全的机械加工能力和较强的建筑设计能力，1969年中央决定由上海负责开发邻近上海的铁、煤等原材料，在外省建设上海原材料基地。此后，上海先后动工开发了江苏梅山、大屯，山东张家洼和安徽新桥4个外省原材料基地。这些外省原材料基地的建设，特别是梅山铁厂的建设，对缓和上海重工业发展中原材料不足的问题起到了一定作用。中共上海市委党史研究室编：《上海社会主义建设五十年》，上海人民出版社1999年版，第372—373页。1972年，中央又决定在上海建立金山石化总厂，不仅解决了当时全国的“穿衣难”问题，也给上海注入了先进的西方技术和产业项目。改革开放之初，中央就决定在上海建立宝山钢铁总厂。这个设计规模为年产钢、铁各超600万吨的项目，不仅是四个现代化重大战略工程之一，也是中华人民共和国成立以来最大的工程立项。它不仅解决多年困扰上海冶金工业发展的炼钢缺铁问题，也极大地推动了上海重工业的发展。1983年，《上海市城市总体规划方案》上报国务院后，城乡建设环境保护部根据国务院的有关指示，组织了专家来沪考察，对上海总体规划进行了评议。专家们在会上强调：“上海是全国的上海。上海的建设离不开全国的支持。过去，全国各地支援上海建设，为上海发展作出了贡献。现在中央领导要求上海在四化建设中起‘开路先锋’的作用，也离不开全国各地的支援。”《全国卅三位专家来沪评议一致认为上海城市总体规划切实可行》，《文汇报》1984年5月19日。为了推动浦东开发开放，邓小平不仅多次来上海考察，退下来后还向中共中央政治局的同志特别嘱托：“我已经退下来了，但还有一件事我要说一下，那就是上海浦东的开发，你们要多关心。”武市红、高屹主编：《邓小平与共和国重大历史事件》，东方出版社2000年版，第446页。 浦东开发开放以后，中央给予上海浦东许多新政策，“不特而特，特中有特，比特区还特”。2005年以后，浦东作为全国第一个综合配套改革试点，又获得了在体制改革方面的“先行先试”的特权。此外，中央还积极支持上海建立证券交易所、举办中国2010年上海世界博览会、建造洋山深水港、探索建立中国（上海）自贸试验区、举办中国国际进口博览会等一系列政策和项目。

三、　上海始终发挥地方积极性、主动性和创造性，努力服务、服从和推进国家战略

上海的发展定位始终服从、服务于国家发展战略的大目标。1956年，《论十大关系》重新审视沿海与内地关系，中央决定通过充分利用和发展沿海工业基地来带动内地工业建设和推动国家工业化战略。上海积极抓住这一历史机遇，根据毛泽东等中央领导人做出和传达的“上海有前途的，要发展”的指示，中共中央文献研究室编：《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第159页。结合上海市工业建设的实际情况，正式提出“充分地利用上海工业潜力，合理地发展上海工业生产”的工业建设方针，根据上海市工业特点和问题，讨论和制定了上海工业建设的指导方针，开展了卫星城和两大基地建设，上海经济发展出现了中华人民共和国成立后的第一次高潮。从1956年到1965年这10年中，尽管受到“大跃进”“人民公社化”等运动的影响，但全市的国民生产总值从1956年的63.61亿元增至1965年的113.55亿元；财政收入从1956年的40.22亿元增至1965年的83.18亿元；工业产值从1956年的113.92亿元增至1965年的230.77亿元。上海工业尤其是重工业的发展成就突出，上海由轻纺工业为主的工业城市转变为全国的重工业基地。即使在改革开放“后卫”时期，上海不仅积极进取，善抓机遇，如上海抓住以下放外贸经营权为核心的对外贸易体制改革为契机，发挥外贸领域的传统优势，在全国建立第一家外贸公司，之后按照过国家外贸体制改革的总体要求，相继推进了外贸公司与外贸局的“政企分离”、外贸企业自负盈亏试点、工贸“双线承包”、外贸代理制等，而且还战略先行，谋定后动，开展经济发展战略和城市总体规划的讨论，酝酿构想浦东开发，进行城市发展的战略储备，最终将浦东开发上升为了国家战略。早在1980年，以上海工业领域开展的大调查为序幕，全市开展了“上海向何处去”的大讨论。1981年，上海启动了上海经济发展战略研究和讨论，从单纯的工业技术改造推向经济结构问题，并提到了上海经济发展战略方向的高度，引起了中央的高度重视。1984年9月，中央委派上海经济发展调查组来沪开展了为期半个月的调查研究。在此基础上，调查组和上海市政府联合召开了“上海经济发展战略研讨会”，研究改造振兴上海的经济发展战略、战役和政策，来自全国各地的近百名专家参加了会议。研讨会形成了许多重要的共识，起草了上报国务院的《上海经济发展战略汇报提纲》，提出：“上海走活第三产业这着棋，更能重新焕发青春和活力，更好地发挥经济中心的作用，运用综合功能为全国经济建设服务。”与此同时，1981年3月启动了上海市城市总体规划编制工作。1985年和1986年，国务院相继批复原则同意了《上海经济发展战略》和《上海市城市总体规划方案》，这成为上海从单一工业城市向多功能中心城市转型的重要开端。从20世纪80年代初，上海就提出了开发浦东的构想，但这一构想的出发点是着眼于浦西人口密度的疏解与中心区工业企业的动迁。在《上海经济发展战略汇报提纲》中，上海正式提出上海的城市和工业布局“重点是向杭州湾和长江口南北两翼展开，创造条件开发浦东，筹划新区的建设”。这一意见得到了国务院的肯定。1986年，上海市政府在上报给国务院的《上海市城市总体规划方案》中，就浦东新区提出设想：有计划地积极建设和改造浦东地区，将划出一定地段发展金融、贸易、科技、文教、信息和商业服务设施，在陆家嘴附近将形成新的金融、贸易中心，成为上海市中心的延续部分。上海市计划委员会编印：《上海市计划报告集（1949—1998）》，1998年版，第670、　680页。正是上海市委、市政府在20世纪80年代的一系列战略研究和构想，为中央决策提供了基础，推动了浦东开发逐步由地方构想上升为重大的国家战略。中央决定开发开放浦东后，上海又抓住机遇，东西联动，全面发展，出现了“一年一个样，三年大变样”的喜人局面，使得上海发展进入了快车道。2008年国际金融危机爆发后，上海率先探索“创新驱动，转型发展”，并根据发展形势变化，主动将中央改革精神与地方改革创新结合起来，在“营改增”试点、教育综合改革试点、司法改革试点、群团改革试点等方面积累了可复制、可推广的经验，既为国家战略实施作出了自己贡献，同时自身也取得了先发优势。围绕自贸试验区和科创中心建设两大国家战略，上海始终坚持目标导向、问题导向，坚定不移破解难题、改革攻坚，一项一项抓落实、抓推进。

四、　上海始终在服务和支持全国中体现自身在国家战略中的作用和价值

上海在实施国家战略中，始终坚持全国一盘棋思想，坚持在服务全国中发展自己，对国家战略的推进作出自己应有的贡献，也体现出城市自身的品格和价值导向。从20世纪50年代开始，上海源源不断地向全国各地输送技术、设备和人才，支援国家重点项目建设、内地城市与工业建设。据不完全统计，从1949年至1958年，上海输送外地的劳动力共计150万人以上，其中工程技术人员4万多人，技术工人13.7万人，为各地培训艺徒13万人；支援各地的主要工业品，有机床4万多台、各种电机300千瓦、棉布85亿米、汽车外胎86万条、胶鞋4亿双；通过商业部门调往外地的工业品总值达302.3亿元，占全国工业品购进总额的20.3％。上海市统计局编：《胜利十年——上海市经济和文化建设成就的统计资料》，上海人民出版社1959年版，第7、18页。 在支援国家重点项目建设方面，仅以长春第一汽车制造厂建设为例。建设之初，上海即组织了1万多人参加建厂工程，其中有200多名技术人员。《上海在国家五年计划的第一年》，《解放日报》1953年11月5日。1954年至1955年，上海继续组织了三批较大规模的五金技术工人参加一汽建设。为了帮助一汽培养一批高级技工，上海抽调了300名四级以上的五金技工送到苏联深造，回国后到一汽担任工段长、调整工。上海还为内地新兴城市输送了文教卫生领域的大批人才。其中影响最大的是上海交通大学西迁西安，成立西安交通大学，共有万余名师生员工迁往西安。《上海市第二商业局关于西北重点城市饮食服务以及文化事业访问情况的报告》（1955年11月25日），档案编号：B428，上海市档案馆藏。在医疗卫生方面，同济医学院、东南医学院及两个助产士学校分别迁往武汉等地，建筑工程局医院整体迁至兰州，到1955年，共有近1000名医师、2800余名技术人员被送往各地。1956年1—5月，又有420人去往北京、鞍山、沈阳、太原等城市，上海医学院毕业的医师大都由卫生部统一分配到外省市工作。《中共上海市卫生局党组关于上海卫生人员支援各地的情况及今后意见的报告》（1956年7月17日），档案编号：B3288，上海市档案馆藏。“文革”期间，上海作为全国最大的工业基地和科学技术基地，成了支援三线建设的重点地区。上海实际迁建304个项目，搬迁411家工厂，设备2.6万多台，输送干部、工人9.2万名。《上海劳动志》编纂委员会编：《上海劳动志》，上海社会科学院出版社1998年版，第190页。 1965年起，上海还承担了在江西建设华东小三线的任务，安排军工项目19个，投资2亿元左右。同时，上海小三线先后在皖南、浙西建成81个单位，其中计有54家工厂、27个配套的企事业单位，共动员组织上海职工54 437人，随迁职工家属1.7万余人。当代上海研究所编：《当代上海大事记》，上海辞书出版社2007年版，第384页。1967年至1977年，上海还输送了108万高初中毕业生参加“上山下乡”运动，其中60万人去外地农村、农场，他们以自己的青春和汗水改变了祖国许多偏远落后地区的面貌。改革开放以后，上海不仅在改革初期为江浙地区的乡镇企业提供了大量的“星期日”工程师，而且在中央的统一部署下，开展对口支援三峡库区移民、对口援藏援疆、对口帮扶云南、对口支援青海果洛、对口支援贵州，并积极参与了四川都江堰灾区重建工作，为脱贫攻坚战取得决战决胜作出了上海应有的贡献。

总之，随着国际国内的形势变化，国家对上海的定位和要求虽然呈现出阶段性变化，但上海始终是国家战略最有力的承接者、实施者和推进者。只有将国家战略与上海发展的叙事置于国内外政治经济变迁的宏观视野中，才能认识国家战略对上海地方发展的引领和推动作用，同时也只有关注中央决策和国家战略在上海的具体落实过程中的地方特点，也才能有助于加深对地方发展，特别是改革开放后地方发展的积极性、主动性和创造性对国家战略推动意义的认识。

以史为鉴，对于上海在新时期肩负的特殊使命，我们必须更加自觉地从服从服务国家战略的角度思考谋划上海发展，立足代表国家参与全球合作与竞争，不畏艰险，勇于创新，不断提升城市能级和核心竞争力，在落实国家战略中构筑起上海发展的战略优势，加快建设“五个中心”、卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

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