2017年世界发展报告 治理与法律

本书以“治理与法律”为主题，探讨社会权力分配不公是如何影响政策效力。世界很多的国家（或经济 体）经常没法采用有效的政策，或者即便采用了却无法实现预期目标。本书认为，这是个治理问题，即在制定 和执行政策的过程中“谁参与了”以及“谁不参与”起了关键作用。于是，把“治理”问题提到中心位置予以 讨论，对于实现可持续增长和建设平等和和谐社会至关重要。本书认为，有效的政策措施需要包含三个要素： 坚定的政策承诺，有效的政策协调和鼓励合作的政策取向，这需要通过完善制度和法律体系，改善政策效果，保证政策的执行。本书总结了法律的三个作用：约束行为规范、规范和约束权力以及提供一个争论的平台。

前言 Ⅰ
致谢 Ⅲ
译校出版与致谢 Ⅶ
缩略语 Ⅸ


概述 2017年世界发展报告：治理与法律 2

改善治理，应对当今的发展挑战 2
效果的推动力量：承诺、协作与合作 5
变革的杠杆：竞争性、动机、偏好与信仰 13
推进变革的力量：精英谈判、公民参与和来自国际社会的影响 20
重新思考治理，促进发展 30
报告导览 34
注释 35
参考文献 36

第一部分 重新思考治理，促进发展：概念框架 41

第
1章以治理促发展：重重挑战
42

理解发展政策：直接影响因素和潜在决定因素 42
发展目标和发展限制因素 45
以治理促进下层人口状况的改善 48
注释 50
参考文献 50


第
2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在
53

条条大路通罗马：超越制度移植 54
效益驱动：承诺、协作与合作 55
权力不对称情景下的政策效果 60
变革的杠杆：动机、偏好和信仰、竞争性 67
动态的过程：变革驱动和法律的作用 74
注释 75
参考文献 76


焦点1腐败 80

参考文献 82

焦点 2管理风险过程中的治理挑战 83


参考文献 85

第
3章法律的作用
87

法律和政策场域 88
规范行为：法律的命令性作用 90
制约权力：法律的构成性作用 96
调节竞争：法律在变革中的作用 99
走上法治之路 102
注释 104
参考文献 104


焦点 3公正有效的法律制度如何脱颖而出？ 108

注释 112
参考文献 112


第二部分 以治理促发展 115

第
4章改善治理　促进安全
116

治理可以解决社会中的暴力问题吗？ 116
安全、治理与权力息息相关 117
治理可以从四个方面改善安全状况 123
结论 132
注释 132
参考文献 133


焦点 4战时治理 139

注释 140
参考文献 141


焦点5犯罪 142

参考文献 144

第
5章改善治理促进增长
145

政策“俘获”如何滞缓经济增长的进程 145
治理如何对增长施加影响：微观经济视角 146
有权有势的群体不合理的影响如何对政策产生影响 150
面临俘获风险情景下的政策制定 155
公共机构的结构如何消除权力集团的影响 157
寻找正确的路径 162
注释 164
参考文献 165

焦点 6中等收入陷阱 170

参考文献 173


焦点 7公私伙伴关系 174

注释 176
参考文献 176


第
6章改善治理促进公平
177

对公平具有重大影响的两大关键政策场域：投资公共物品，拓展发展机遇 179
平等和制度职能：承诺与合作的作用 181
权力不对称如何对促进公平的政策产生影响 183
创造公平竞争的环境，提高治理响应所有人的能力 189
考量权力博弈中的不对称因素，提高政策效果 194
注释 196
参考文献 196

焦点 8服务提供：教育和健康 201

注释 205
参考文献 205


第三部分 变革的动力 207

第
7章精英博弈和精英适应
208

理解精英博弈 209
精英博弈和不均衡的国家能力 216
拓宽政策场域，加强精英权力 218
关于问责的约束性规则发挥政治保险的作用 221
精英通过基于规则的机制进行调适 222
通过精英适应性行为实现变革的切入点 227
注释 228
参考文献 228


焦点９权力下放 232

注释 234
参考文献 234


焦点 10公共服务改革 235

注释 238
参考文献 239


第
8章作为变革代理人的公民
241

通过投票箱实现变革 242
通过政治组织启动改革：政党的作用 248
通过社会组织启动变革 253
引导性参与和公共协商的作用 259
改革切入点：将公民的主观能动性理解为集体行动问题 261



注释 262
参考文献 263


焦点 11从公民参与的透明度到责任性 267

注释 270
参考文献 270


焦点12媒体 272

注释 274
参考文献 274


第
9章密切联系世界中的治理
277

跨国主义和国内政策场域 277
跨国规则和制度：扩大的合作与改革的焦点 280
外国援助与治理 287
注释 295
参考文献 296


焦点 13非法资金流动 300

注释 302
参考文献 303


专栏

专栏0.1　什么是治理 ? 3
专栏0.2　治理的目标是什么？实现安全、增长和公平的目标 5
专栏0.3　权力的思想和思想的力量 9
专栏0.4　为什么有些人听到“绿色增长”时会勃然大怒 11
专栏0.5　加强收集发展数据动机的必要性 13
专栏0.6　法律和规范的多元主义 15
专栏0.7　向法治转型 16
专栏0.8　“规则博弈”：关注行动的发生地 20
专栏0.9　精英和公民：政策场域中的名人录？ 21
专栏0.10　谁是精英，他们都从事何种事业？在 12国中进行的精英调查结
果 23
专栏0.11　直接民主阻碍了瑞士女性的投票权 27
专栏0.12　国内资源动员、外国援助和问责 30
专栏0.13　2017年世界发展报告框架对行动的意义是什么？政策效果周期 32
专栏0.14　改革者可以汲取的、来自“规则博弈”的经验教训：合法性最终是
如何形成的？ 33
专栏1.1　什么是治理 ? 43
专栏1.2　治理的目标是什么？实现安全、增长和公平的目标 46
专栏1.3　国家的不连贯性 49


专栏2.1　承诺、协作与合作的微观基础：来自博弈论的视角 55
专栏2.2　对制度的信任源于承诺的兑现 57
专栏2.3　博弈论和政治权力的根源 61
专栏2.4　政策场域的名人录：玻利维亚社会政策案例 63
专栏2.5　交易成本、不完全契约和政治协议：为什么土地再分配政策常常流于
失败 64
专栏2.6　能力和规范如何影响权力不对称，权力不对称又如何反过来影响能力
和规范 66
专栏2.7　“规则博弈”：关注行动的发生地 67
专栏2.8　在时间的推移中使合作更有可能得到维系的因素 68
专栏2.9　自愿性遵守承诺和合法性的建筑砌块 69
专栏2.10　一个国际委员会如何在危地马拉促成抵制对罪犯有罪不罚的可信承
诺 70
专栏2.11　巴西引进电子投票的举措如何重塑政策场域并导向更加亲贫的政
策 72
专栏2.12　“规则博弈”：改革者所应汲取的教训 74
专栏3.1　什么是法律 ? 88
专栏3.2　法律和规范的多元主义 89
专栏3.3　法律的起源：理论和实践 91
专栏3.4　向法治的转型 103
专栏3.5　理解具体语境中法律的作用 103
专栏4.1　现代治理是如何产生的，这一过程为当今的“脆弱”国家提供了经验
教训 119
专栏4.2　基于性别的暴力、权力和规范之间持久的联系 120
专栏4.3　可以引起冲突并且常常结合在一起发挥作用的几大因素 121
专栏5.1　为什么一些人听到“绿色增长”时会勃然大怒 153
专栏5.2　政策设计中的参与式机制：波斯尼亚和黑塞哥维那的“推土机倡
议” 163
专栏6.1　什么是公平 ? 178
专栏6.2　恶性循环：不平等如何产生不平等 180
专栏6.3　扩大并保障土地获得机遇的举措常常导致政策俘获 184
专栏6.4　界定和衡量庇护主义 185
专栏6.5　即使存在参与式方案，地方精英仍然能够俘获公共支出 194
专栏6.6　设计社会安全网，消除谈判力的不对称 195
专栏7.1　识别精英的专家调研 210
专栏7.2　什么时候精英具有引入促进竞争性和问责性的规则体系的动
机？ 215

专栏7.3　尼日利亚的小范围效益 217


专栏7.4　女性精英和女性领导人 226

专栏8.1　社会运动和自下而上的改革压力：印度的信息权立法 256
专栏8.2　在冲突后环境中动员女性和提倡基于性别的政策：撒哈拉沙漠以南非
洲案例 257
专栏9.1　次优最佳干预措施的合法化：全球公共物品的治理选择和巴黎气候变
化协议 283
专栏9.2　援助作为跨国规则和观念的提供机制 288
专栏9.3　援助对国内资源动员的影响：证据如何说？ 292
专栏9.4　超越技术统治主义的方法：制定发展政策时打开政治与权力的考量之
门 293

图

图0.1　长期增长更多的是一个别在发展道路上犯错的问题，而非增长的速度有
多快的问题 7
图0.2　更加公平的权力平衡与安全成果呈正相关关系 10
图0.3　政治关系的价值：苏哈托统治时期的印度尼西亚 10
图0.4　主管者、代理人和客户：被作为商品出售的责任 12
图0.5　2011年阿拉伯春天动乱对突尼斯和阿拉伯埃及共和国造成的影响是，
公务员的招募数量以指数方式增加 17
图0.6　在低收入国家（或经济体）和中等收入国家（或经济体）中，广泛参与管
理决策的规范渠道有限 19
图0.7　2017年世界发展报告框架：治理、法律与发展 21
图B0.10.1　国家统治联盟中的精英行动者因国家和时间的差异而差异很大 23
图0.8　选举民主制在推广，但是选举的诚信度却在下降 26
图0.9　几十年的进步后，全球的公民空间又呈现出缩减的趋势 28
图0.10　在许多发展中国家（或经济体）中，援助在国内生产总值和政府收入
中所占的比例很大 29
图B0.13.1　政策效果周期 32
图1.1　尽管 5岁下儿童的死亡率持续下降，国家间和一国国内的不平等问题依
然很严峻 43
图1.2　经济增长以安全为条件 47
图2.1　尽管智利和蒙古管理自然资源收入的规则相似，但智利的支出模式更注
重遵守承诺 55
图B2.2.1　在实验室博弈中，当承诺得到兑现时，公民的福利随之增加 58
图B2.4.1　玻利维亚规范的和实际的政策网络，2010年 63
图B2.11.1　对巴西教育程度很低或者没有受过教育的选民而言，和纸质选票相
比，电子选票大大降低了选民参与投票的难度 72
图B2.11.2　电子投票的引入降低了巴西无效选票的数量 73


图2.2　2017年世界发展报告框架：治理、法律和发展 75
图S1.1　发展只能解释腐败控制的一半变化 82
图B3.3.1　投资者保护和债权人权利的变化对经济成果的影响微不足道 91
图3.1　宪法已经是普遍存在的现象，但是宪法常常被取而代之或者被修改 97
图3.2　在任何一个国家，书面法律和被执行的法律之间都存在差异，但是一般
而言，高收入经济合作与发展组织国家比中低收入国家的表现要好 97
图3.3　法治与高收入的关系非常密切 102
图S3.1　尽管高收入经济合作与发展组织国家具有完善的法律制度，发展中国
家的制度质量和收入之间的变化却存在着差异 109
图S3.2　司法独立的法理意义和实际表现之间的相关性很薄弱 110
图4.1　暴力活动给发展造成了高额成本 117
图4.2　暴力冲突与人均国内生产总值的降低相关 117
图4.3　公正的权力平衡与积极的安全成果相关 126
图4.4　限制国家的权力可以保障安全 127
图4.5　2011年阿拉伯春天动乱之后突尼斯和阿拉伯埃及共和国雇用的公务员
人数以指数的方式增长 129
图S5.1　在过去的 800年中，欧洲的凶杀犯罪率急剧下降 143
图5.1　公司获得建筑许可证的时间跨度差异很大 145
图5.2　人均收入和治理呈现相关性关系 147
图5.3　中期增长和治理并不相关 148
图5.4　在印度尼西亚，具有政治关系的企业在政治联系受损时其股票价值会降
低 151
图5.5　中低收入国家的规范化制衡体系比较薄弱 160
图5.6　在中低收入国家中，广泛参与管理决策的规范渠道有限 162
图S6.1　许多国家（或经济体）未能出现与高收入国家趋同的趋势 170
图S6.2　和没有避免中等收入增长陷阱的国家相比，脱离中高收入水平实现高
收入水平的国家在遏制腐败和改善问责制度方面的力度较大 172
图S7.1　在发展中国家中，私营企业参与基础设施项目建设的活动依然有
限 175
图6.1　通过运用税收和转移支付等工具以及提供获得基本服务的机会，国家能
够干预最终成果的分配，从而改善公平问题 179
图B6.2.1　俘获与较低的承诺水平相关 180
图6.2　当承诺力度不足时，公民遵守规则的意愿也低（地下经济发达） 182
图6.3　惧怕制裁的心理和参与决策进程能够促进合作 183
图6.4　在庇护主义盛行的环境中，一个政治家可能成为服务提供商的代理
人 186
图6.5　在中东和北非的一些国家中，相当大一部分公民相信在获得政府的就业
机会时，关系和职业资格一样重要，甚至比职业资格更重要 187


图6.6　在欧洲和中亚，用于教育和健康服务的不规范支付行为广泛存在 188
图6.7　依托学校管理培训赋权家长有助于减少肯尼亚的俘获（教师缺勤）现
象 193
图B7.1.1　国家统治联盟中的精英行动者因国家和时期不同而迥然相异 210
图7.1　在美国，经济精英的偏好比公民的偏好更能预测政策将是否被采
纳 212
图7.2　如果丧失权力的成本很高，精英更可能拒绝承认支持反对方的选举结
果，而且转向基于规则的竞争性和问责性的可能性也较低 214
图B7.2.1　政治不确定性和丧失权力成本之间的互动 215
图7.3　随着政党制度化程度的加深，横向和纵向的问责机制也更加普遍 218
图7.4　更大的意识形态一致性与统治联盟更大的凝聚力、更加制度化的精英互
动相关 224
图7.5　当经济权力反映了政治权力的分布时，能够约束权力的制度就更
少 227
图8.1　在肯尼亚，选举改变了统治精英的动机，降低了民族偏爱的范围 243
图8.2　选举民主制正在扩展，但是选举的诚信度却在持续下降 243
图8.3　尽管公民认为选举是经济发展的重要路径，在世界范围内，相信选举是
诚信选举的被调查者比例不足一半 244
图8.4　1945年至 2015年期间，世界范围内投票者流转率显示了公民参与不平
等的程度和政策偏好代表性发生偏差的风险 245
图8.5　尽管多党制的扩展增加了公民参与的机遇，但是居于主导地位的政党对
选举竞争施加了实际的限制 249
图8.6　和奉行庇护主义的政党相比，纲领性政党能够更好地提高公共服务的质
量，在竞争性的政党体制中尤其是这样 250
图8.7　纲领性政党倾向于在发展水平较高的阶段崛起，但是处于类似发展阶段
的国家之间存在着巨大的差异 251
图8.8　和竞争性体制相比，一党制引入公共资金法律规范的可能性较低，这表
明一党制是降低竞争性的制度 252
图8.9　平均而言，政党现在是世界上最不受人们信任的政治制度 253
图8.10　经过几十年的发展，由于政府采取了对媒体和公民社团更为严格的限
制措施，全球范围内的公民活动空间正在缩减 254
图8.11　利用数字革命，社会运动正日益跨越民族国家的界限进行组织动
员 255
图B8.2.1　在从冲突中崛起的国家中，女性的政治参与率较高 257
图B8.2.2　在非洲，冲突后国家更有可能将女性权利纳入到宪法的规定中 257
图8.12　在巴西，参与式预算的在线投票会加剧既有的不平等问题 261


图S11.1　透明度并不足以解决问题：实现信息倡议有效性的三大条件 268
图9.1　通过改变辩论的态势、转变行动者的动机或者塑造行动者规范，国际行
动者能够对国内政策场域产生影响 278
图9.2　跨境规则和法律协议大大增加了 280
图9.3　在全球条约和协议的促进和支持下，“权利革命”造成了权力相关的规
范在全球范围内的推广 285
图9.4　人权协议在传播，但是国家政绩的实际变化却落在后面 286
图9.5　自 1990年以来，性别配额法律在世界范围内得到扩展 286
图9.6　在许多发展中国家中（或经济体），援助在国内生产总值中占据的比例
很大 290
图9.7　就接受的援助额与人均国内生产总值的提高而言，低收入国家（或经济
体）和中低收入国家（或经济体）之间存在着巨大的差异 290

地图

地图B1.3.1　玻利维亚选择性干预范围的国家在场和总体密度，2010年 49

表

表0.1　三大制度职能，即承诺、协作与合作是实现政策效果的基本条件
表0.2　重新思考治理，从而促进发展的三大原则 31
表B2.1.1　博弈论中的协作与合作模型 56
表B2.2.1　信任来源 57
表B2.3.1　合作或非合作的收益 61
表2.1　重新审视以治理促发展的三大原则 74
表S11.1　公民参与的积极成果和负面结果 269
表9.1　通过动机、偏好和竞争性对国内治理施加影响的跨国行动者、工具和机
制 282
表S13.1　产生非法资金流动的行动 301