知情权的兴起 美国政治与透明文化(1945—1975)

这部著作通过很多新鲜、新奇的材料，呈现美国公开或透明文化风潮的兴起及其成为美国的制度和价值观的组成部分的历程，以探究美国当代极其重要的那数十年中社会、政治、文化的变迁和规律。
20世纪60和70年代，信息公开在美国多个领域成为制度，顺应和推动着正在兴起的文化和政治潮流；开诚布公成为公共生活、私人生活以及职业生活中的强大潮流；在政府、大众传媒、市场、通俗文化领域，追求透明的实践也在不断取得进展。透明和信息公开已融入美国人的生活和期望。是什么土壤孕育了这种文化思潮？透明与信息公开又是如何制度化并为大众所接受的？透明与信息公开是如何成为美国人的生存经验、融入民主建设的？舒德森教授以其一贯的敏锐和严谨，从非常独特的视角在历史的河流中掘取被人们忽略或淡忘的论据，深入探究政治和文化变迁的原因、结果。其实这不只是美国的经历，也是席卷世界的信息公开浪潮的发端。
——陈昌凤（清华大学新闻与传播学院教授、常务副院长）

在这部堪称经典的著作中，舒德森为我们描述了一段至关重要的历史过程 ——20世纪下半叶政府和公司的信息披露如何成为公共生活中的强大潮流。对于大多数中国人而言，这本书提供的视角和材料都是新奇有趣的。
——周大伟（法律学者，北京理工大学客座教授）

这是一部视野广阔、见解独到的著作，阐述了“透明”或“开放”在20世纪60－70年代逐渐成为美国政治文化中的重要原则的过程。通过对诸多政治、社会问题的探究，舒德森观察到并展现出了由“知情权”这一自由主义、民主主义的主张带来的文化转变——从隐秘到开放、从精英到大众、从专家到普通个体、从遥不可及到触手可得。让我重新思考战后时期及其重要性的书不多，此为其一。
——戴维·格林伯格（美国罗格斯大学教授）

美国的国父们并未支持人民的知情权，并未支持政府信息公开、医生向患者坦陈病情、商品标签讲述商品实情、公布工程对环境的不利影响，这些事是在我们的时代才出现的。“透明”这一观念兴起于20世纪50－70年代（远在互联网诞生以前）。它是一些锐意改革的政治家、记者、“看门狗”团体和一些社会运动培育出的果实，高等教育的迅猛发展、高等教育机构对批判的倡导为它提供了养分。
　　在《知情权的兴起：美国政治与透明文化（1945—1975）》中，作者探讨了《信息自由法》的颁布、超市商品商标改革、国会立法“阳光”改革、“环境影响评测报告”制度的建立、无党派性和分析性新闻报道的增多等有助于开启信息公开实践的个案，并指出，它们让“知情权”进入了政治生活并改变了传统的代议制民主制度——对政党和选举的关注减少、公民参与政治的方式增多、政府受到全年不断的监督、政治与社会以及公与私之间的界限变模糊。“知情权”的兴起标志着民主自治进入了新时代。

迈克尔·舒德森，美国知名新闻传播学者、社会历史学家。哈佛大学社会学系博士，曾执教于芝加哥大学和加州大学圣迭戈分校，现为哥伦比亚大学新闻学院教授。主要著作有《好公民：美国公共生活史》《发掘新闻：美国报业的社会史》《新闻的力量》《新闻社会学》《为什么民主需要不可爱的新闻界》等。2004年，他获得了美国政治科学学会和国际传播学会颁发的“默里·艾德尔曼政治传播学术成就奖”。

第一章 作为文化权利的知情权

第二章 《信息自由法》的由来
《信息自由法》究竟是什么？
莫斯委员会（1955—1966）
用冷战说辞迫使政府提供信息
从法案到法律
“知情权”

第三章 消费者的被告知权
消费者权益立法活动的复兴
埃斯特·彼得森——“巨人食品女郎”
彼得森带来的巨大改变
消费者保护改革的说辞
改革成绩单
回望“六十年代前期”

第四章 开放国会
改革前夜的国会
变革的驱动力
1970年的《立法重组法》
众议院里的一场社会运动
众议院第436位议员
小结

第五章 媒体到场
20世纪六七十年代：新闻业的成熟季节
语境报道的语境
一个“批判性文化”假设：批判与异议在公共舞台上亮相

第六章 “让人民及时知悉”
《国家环境政策法》出台的背景
被视为昙花的环境问题
斯库普·杰克逊对环境问题产生兴趣
考德威尔教授的设想
无风不起浪
余波：提升《国家环境政策法》的公共性和重要性

第七章 转型之后的民主社会中的透明
理解当代民主
“如果你看见了什么，就说出来”：监督民主中的公民权
余音

第八章 信息披露及其缺憾

注释

索引

“知情权”

《信息自由法案》的支持者托马斯·亨宁斯参议员（密苏里州民主党代表）宣称，《宪法》的制定者拥护“人民知晓他们的政府做过什么的权利”。这个说法挺好，但历史事实却没那么美好。在建国者眼中，共和政府需要知情的公民吗？是的，不过，他让人民知情的方法与今天不同。他们建立了令全世界惊叹的邮政系统以传播知识，还专门给予报纸邮寄费率优惠。《宪法》鼓励科学研究和发明创造，并通过确立专利和版权支持科学研究和发明创造。1790年的《专利法》（Patent Act）提供了细则，如要求在专利申请成功后公开相关文件。不过，制宪者从未说过也不曾暗示过，“知情”意味着公民可以向公职人员索取信息。他们甚至没有让人民及时获取时政信息的想法。有一个建国者非常信任公众，他就是托马斯·杰斐逊。他赞颂公共教育，并在其家乡推动相关立法。他提出的法案（未通过）宣称，教育可以防止暴政，因为它可以给民众充分的历史知识，而历史知识“包含着其他时代和其他国家的经验，可以帮人辨识各式各样的野心家，并能迅速发挥其天生力量阻止他们实现目标”。换句话说，杰斐逊提倡大众教育的理由是它能抵抗恶政，而不是它能让舆论影响政策。
　　按常理来说，公民当然应该获得投出明智一票所需的信息，但这到底是什么信息？对于建国者而言，公民应该了解的是候选人的人格，而不是他们的政治主张。建国者对于诉诸民意一事非常谨慎。他们对于报界的态度摇摆不定，尽管他们为报界提供了邮费补助。他们对于政党心存疑虑，对于志愿性公民团体亦然。这些团体试图告诉当选的官员如何行事，而华盛顿总统认为这种行为傲慢、放肆、危险。建国者未曾提出过关于《信息自由法》的设想，《宪法》中也没有关于“知情权”的规定。约翰·莫斯也许会说，“知情权”是《宪法》赋予人民的权利，但这不是事实。
那么，《信息自由法》源自何处？不是国父，不是20世纪60年代的精神，不是性、毒品、摇滚，也不是头脑清醒一些的反战左派、民权运动或崭露头角的女权运动的支持者所讲述的参与式民主的故事，显然也不是互联网。毕竟，早在20世纪50年代，莫斯就开始为之奋斗。他在20世纪三四十年代就从政了，而不是60年代。支持联邦政府信息公开的托马斯·亨宁斯参议员生于1904年，他的接班人爱德华·朗（Edward Long）生于1908年，都不是60年代的“产品”。对于该法，广大公众既未强烈反对，也未大力支持。
两党国会议员都很关心政府管控信息这一问题，不过行政机构一直反对《信息自由法案》，艾森豪威尔政府反对，肯尼迪政府和约翰逊政府也反对。1966年以前，在莫斯小组委员会为《信息自由法案》召开的听证会上，每一个到场作证的行政机构都反对信息自由。

在国会大厅之外，支持《信息自由法案》的议员们只有一个有实力的盟友——新闻媒体，尤其是报纸以及由新闻记者、政论家和出版人组成的知名团体。它们认为此法事关自己的利益。很多记者虽然觉得有些不妥，但还是为立法鼓与呼。他们为莫斯议员提供有用的信息，对他通过听证会等方式使行政机构出丑的事迹做报道，还一次又一次发表赞美他的社论。
　　对于一个现代的、专业化程度日渐提高的新闻界而言，记者当吹鼓手是异常行为。大约十年以前，莫斯委员会刚开始工作的时候，新闻团体采取支持信息自由的立场，也可以说是异常行为。与国会一样，新闻界担忧的是，行政国家的兴起会将立法机关中民选议员的权力迅速转移到不断膨胀的行政机构任命的官僚手中。1955年8月，肯塔基州路易斯维尔市《信使报》（Courier-Journal）的编辑詹姆斯·波普给约翰·莫斯写了一封信，信中提到，新闻界与国会都很关心，在“联邦事务和雇员增加”的情况下，知晓情况有多困难。在联邦机构的规模日渐增大的情况下，“国会和新闻界”应该仔细研究“我们工具和人力的不足是否已经到了危险的边缘”。波普还写道，“新闻多得让人烦”，这指的不是一般的新闻，而是关于国会和新闻界都未能掌控的事件的新闻。
　　简言之，《信息自由法》是政府权力分支相互争斗的结果。它源自国会为控制联邦官僚机构而做的长时间的却又不彻底、不充分的斗争。倘若“控制”一词有夸张之嫌，则可改为：（国会）以监督的方式与它没法控制的官僚机构相处，让这些机构知道自己正被人盯着。行政机构不服管的新闻确实多得让人烦！而且不知道该怎么办。
　　《信息自由法》不是迈向信息自由的第一步。1935年的《联邦公报法》（Federal Register Act）是一个重大成就，有助于公开行政机构制定规则的过程。英国于1893年颁布了《行政法规发布法》（Rules Publication Act），美国人依照此法制定了《联邦公报法》，于是，记录行政机构活动的《联邦公报》诞生。还有一个里程碑是莫斯委员会曾试图修改的《行政程序法》（1946年）。《行政程序法》要求政府将其文件交给“有恰当理由和直接相关的人”，除非有“符合公共利益的保密”需求，或文档所涉之事“仅属于机构内部管理事务”，“或有成文法规定”不可公开。不过，该法还规定，若“找到了充分理由”，行政机构即可截留信息。“直接相关的人”“公共利益”“充分理由”，这些意义宽泛的词汇，能为任何政府机关隐藏任何信息提供充分的借口。《行政程序法》的支持者宣称，国父未预见到美国会变成一个行政国家，而该法就是为行政国家中的个体而设的“权利法案”，但是，对该法的缘起和发展著述最丰的历史学家认为，“说到底，《行政程序法》对于行政业务其实没有什么影响”。
不过，《行政程序法》的确为公众颁发了获取政府信息的许可证，而《信息自由法》是该法的修正案。哈罗德·克罗斯曾列出了《行政程序法》需要改进之处，希望通过修改使其成为与很多州已通过的档案公开法类似的联邦档案公开法。他认为，该法必须给“公共档案”下定义，应赋予任何公民查阅公共档案的权利（除非国会认为公开相关档案有损国家安全或公共利益），还应授权给法院，让其可以审查拒不回应依此法提交的信息申请的行为。
在莫斯的小组委员试图改变政府的信息政策的那几年，行政部门为了给其截留信息的行为找依据，不仅援引了《行政程序法》，还援引了1789年的“管家”（housekeeping）成文法（《美国法典》第5篇第22节）。“管家法”赋予行政部门领导者“在不违背法律的前提下，对其部门的管理，对部门官员和文员的行为，以及对记录、文件和相关财产的保管、使用、保存设定规章的权力”。莫斯委员会于1958年成功地推出了该法的修正案。莫斯的小组委员只支持过两个法案，一个是《信息自由法案》，另一个就是该修正案。这个修正案仅一句话——“此节并未批准拒不向公众提供信息或对公众获取档案加以限制的行为”（众议院2767号案）。1958年8月12日，艾森豪威尔总统在该修正案上签了字，但他加上了一个签署声明，大意是，“管家法”的这条附加条款并未也不能改变部门领导人“为保护公共利益，将应当保密的信息或文件列为机密”的权力。艾森豪威尔想说的是，他刚签署的这条法律对政府的政策或运作没有实质性影响。
　　莫斯认为该修正案最值得称道（在1958年和1959年的讲话中，他的确将此修正案标榜为重大成就）的成就是显示出国会敢于挺起脊梁，以及成功迫使行政分支丢掉“‘管家法’这根拐杖”，开始动用“行政特权”。他认为：“如果人民及其选出的代表享有知晓他们的政府在策划什么和做什么的权利，我们就是在民主制下生活。如果行政机构享有决定人民应该知道多少的特权，我们就是在跟随极权主义政府的脚步。”
　　在实际层面上，20世纪50年代的官员可以随意截留信息，莫斯对此再清楚不过。1959年，他在对航空作家协会（Aviation Writers Association）的讲话中称，联邦官员会让新闻界获得信息：
　　——除非此信息因安全原因禁止公开；
——除非有法律明文规定此信息不可公开，例如个人所得税报表和贸易秘密；
——除非官员认定此信息仅是“初步”信息；
——除非官员认定此信息属于“内部”文件的一部分；
——除非官员认为此信息可能带来“争议”；
——除非官员认为披露此信息的“时机”不对；
——除非官员认为此信息可能会被美国人民“错误理解”或“错误解读”；
——除非官员认为此信息可能起到“宣传”作用；
——或者仅是觉得披露此信息可能不“符合公共利益”，他便可拒绝提供信息。
能列出最后一条说明莫斯不止深谙华盛顿政治，还很了解《行政程序法》。
　　虽然《信息自由法》是一个里程碑，但它并未像莫斯和他在国会中的盟友所希望的那样，带来巨大改变。数年后，设于参议院司法委员会（Senate Judiciary Committee）之下，由参议员爱德华·肯尼迪（Edward Kennedy）领导的行政业务与程序小组委员会（Administrative Practice and Procedure Subcommittee）开始注意到该法的缺陷。肯尼迪仔细研究了《信息自由法》，他的小组委员会于1973年拟出了《信息自由法修正案》，时值尼克松政府因“水门事件”受到调查，因而对于政府截留信息行为的关注有所增加。《信息自由法修正案》于1974年秋通过——参议院全票通过，众议院以349票对2票通过。不过，杰拉尔德·福特总统迅速使用否决权将其扼杀。福特反对该法中的一些规定：给予法院查阅机密文件的权力；提高执法记录的公开程度；处罚未遵守该法的行政机构；限定处理信息公开申请的时长。后来，国会再度投票（众议院371票赞成，31票反对；参议院65票赞成，27票反对）批准了该修正案，使总统的否决无效。爱德华参议员宣称，推翻总统的否决意味着“国会公然地和彻底地否定了联邦官僚的传统保密制度以及尼克松政府设立的反媒体、反公众、反国会的保密制度”。
1974年的修正案大大增强了《信息自由法》的效力，使之成为国会实现其目标的利器。在“水门事件”爆发、白宫羸弱的短暂时期，修正案应运而生。它使信息“脱离”行政机构，使其无法将所有文件或某一类文件归为应当保密的例外；使法院可以对行政机构以涉及国家安全为由拒不公开的文件做非公开审核（in-camera review）；进一步明确了哪些信息是涉及执法调查的信息，可不向社会公开；限定了行政机构回复申请的时间期限；制订了信息公开申请收费标准，同时还规定，若申请有利于全体大众，费用可以减免。
莫斯1978年卸任时对《萨克拉门托蜜蜂报》说，他最大的失望是“未能使政府变得十分有效率。你希望见到明显的进步，（但是）这很难。你为一些事工作了很长时间，放手的时候觉得自己以前是在弹气球，击了它一下，它又会弹回来”。莫斯对《信息自由法》中豁免项目不断增多感到失望，按他最初的设想，可以免于公开的只有军事和外交机密。
若回顾历史，我们就会发现《信息自由法》其实并非莫斯说的那么不堪。我认为，绝大部分豁免项目是合情合理的，并非委曲求全的妥协。可能含有政府雇员隐私的信息、可能影响进行中的执法行动的信息、行政机构在做出决定之前的内部意见交流、公司商业机密，都理应保密。“披露得越多就越好”这一观念站不住脚。从原则上来说，不论是支持还是怀疑《信息自由法》以及类似法律的人都会同意，在举起透明的大旗之时，应该顾及国家安全、个人隐私，也应该想一想，若合法的执法活动不能保密，执法工作将受到怎样的影响，若政府中人知道内部讨论记录将被公开，他们会不会欲言又止。
在开放性与开放性带来的损害之间寻找平衡绝非易事。“协调利益冲突不是简单的任务”，参议院司法委员会1965年在对《信息自由法》表示支持的报告中写道，“但这也并非不可能。不必急于断定，一种利益受到了保护，另一种利益就无法保留或会严重受损。取得成功的办法是设计出一个可行方案，包容、协调、保护各种利益，同时又能实现最大限度的、负责任的公开。”