二十世纪美国毒品政策的演变

本书从美国毒品问题和毒品政策的历史脉络出发，依据其发展规律和特点，对二十世纪美国毒品政策进行了比较系统的考察，对二十世纪美国禁毒史进行了创造性的分期。

　　本书认为，美国毒品政策的产生和发展有其历史的必然性，是政治、经济、文化和社会等因素相互作用的结果，这使得美国毒品问题成为一个复杂的社会问题乃至政治问题。在毒品问题已经全球化的今天，研究美国毒品问题及其政策无疑具有很强的现实意义。

翟帆，男，1967年5月生，河北顺平人，1996年河北大学英语语言文学硕士研究生毕业，2000年南开大学历史学博士研究生毕业。曾先后担任英语教师，中国人民解放军某部副研究员，现为上海市公安局长宁分局公职人员。

在校期间研究方向为英美文学、美国史等，爱好文学和翻译。曾发表《〈哈里森毒品法〉与美国社会的毒品问题》《美国国会在对外禁毒活动中的作用》等论文，并有译著《美国讽刺画全书》《他山之石：美国教育的监管与督导》出版。现居上海，研究兴趣为美国社会与文化、美国社会问题、美国政府与政治等。

摘要／1

导言／1

第一章从自由放任到立法管制（1914—1929）／6

第一节19世纪的美国：“吸毒者的天堂”／6

第二节《哈里森麻醉品法》出台的原因／13

第三节从合法到非法：1914年《哈里森麻醉品法》的制定及其影响／18

第二章立法管制的巩固和加强(1930—1962)／30

第一节安斯灵格与联邦麻醉品局／30

第二节“二战”时期的毒品问题和毒品政策／37

第三节战后毒品的回潮与50年代美国的毒品立法的加强／39

第三章从治疗模式的挑战到“向毒品开战”(1963—1974)／46

第一节治疗模式的挑战／47

第二节60年代中后期的吸毒风与约翰逊政府的毒品政策／51

第三节毒品问题的政治化：尼克松“向毒品开战”／56

第四章政策的“断层”与政策的传承（1974—1980）／75

第一节福特政府与反毒机构的改组／75

第二节卡特政府的“内部解决”方案与大麻非罪化运动／81

第五章登峰造极的时代：共和党再次“向毒品开战”(1981—1992)／93

第一节第一届里根政府的毒品政策／93

第二节“毒品战”的升级／100

第三节“毒品战”的巅峰时期／106

第四节毒品问题的再度政治化／110

第五节“毒品战”的军事化倾向／121

第六章世纪末的挽歌：克林顿政府与毒品政策改革(1993—1996)／133

第一节毒品政策改革的早期尝试／133

第二节从1994年国家禁毒战略看克林顿政府的毒品政策／137

第三节从自由转向保守：1995年后克林顿政府的禁毒政策／142

结束语积重难返：一场无休止的战争／151

参考文献／158

附录美国禁毒政策大事年表／165

第三章从治疗模式的挑战到“向毒品开战”（1963—1974）

对于美国而言，60年代是一个动荡不安的年代。民权运动空前高涨，政治暗杀事件层出不穷，校园造反与反战抗议运动风起云涌，黑人聚居区暴乱事件几近失控，反主流文化运动、妇女运动和工人运动都蔚为壮观。在更为惊人的事件中还有毒品的革命（the drug revolution）。吸毒问题已经从社会的边缘地带一跃而进入社会生活的主流。毒品已不再只局限于内城、爵士乐音乐会场和喜欢标新立异、生活豪放不羁的原始文化圈子了，在美国农村和城市中产阶级青少年和成年人中间吸毒突然变得非常突出。到这十年结束之时，这个时代的评论家们断言，美国已经成了“上了瘾的社会”，而且借助毒品，数以百万计的美国人已经成了“顿悟”的“信徒”，吸毒业已成为美国社会生活的一部分。

如上一章所讲，在联邦麻醉品局局长安斯灵格的任期内，以惩罚为主要特征的立法管制模式得以巩固和加强，并在50年代末逐渐占据统治地位。但是这种统治地位并不是坚不可摧的。随着60年代初白宫易主及随后联邦麻醉品局局长的换人，美国存在了近四十年的传统禁毒理念受到了医疗、社会工作和科研等领域的挑战。禁毒政策的重心开始由惩治模式向治疗模式倾斜。60年代中期以后，美国社会更加动荡不安，毒品异常泛滥，犯罪率直线上升，致使1969年尼克松得以在“法律与秩序”（lawand order）的口号声中入主白宫并成为美国历史上第一个“向毒品开战”的总统。

第一节治疗模式的挑战

以惩罚为主的禁毒模式占据了统治地位并不意味着关于毒品问题的本质及其解决方案的政治斗争从此就偃旗息鼓。随着国内政治和社会背景的变换，这种斗争势必会以一种全新的形势再次展现出来，并对美国的毒品政策产生重大影响。联邦麻醉品局长期以来一直把吸毒看作是执法问题而不是健康问题，所以它在瘾君子的戒毒治疗方面无所作为。而负责对吸毒者进行治疗的医疗机构和其他相关的政府部门则将吸毒解释为一种需要保健护理而非惩罚措施的疾病。在这一问题上，联邦麻醉品局曾一度占了上风。但60年代初，执法模式一统天下的局面开始改变。

1960年，43岁的民主党参议员约翰·F.肯尼迪在大选中战胜共和党候选人理查德·M.尼克松，成为美国历史上最年轻的当选总统，从而结束了保守的共和党人长达8年的统治。他提出了“新边疆”的纲领性口号，试图解决60年代美国所面临的问题，把“新政”以来资产阶级自由主义改革推向新的高潮。而且，白宫的易主本身即象征了弥漫整个美国社会的一种要求变革的愿望。这种变革的愿望不仅表现在政府实行的政治、经济、军事、外交、科学技术等方面的政策上，也表现在其处理诸如贫困、住房、卫生保健、社会福利、种族问题、学生抗议等社会问题的政策上。毒品问题当然也不例外。

20世纪60年代初，医疗行业开始再次显示出其在吸毒的治疗和研究方面的权威性。治疗领域各学科以及社会学和公共卫生领域的研究工作者开始将毒品问题聚焦为一个社会问题，而不再将之简单地归结为一个执法问题。20世纪60年代的社会激进主义对吸毒问题的影响很大，一种新的战略性措施得以实施，即吸毒成瘾者通过接受康复治疗来减少对毒品的需求。联邦麻醉品局局长安斯灵格的辞职也加速了这种反毒策略的变革。1962年，在约翰·肯尼迪总统及其时任美国司法部长的胞弟罗伯特·肯尼迪的督促下，哈里·J.安斯灵格终于辞去了其任期长达32年的联邦麻醉品局局长的职务。接替安斯灵格的是药剂师出身的亨利·L.吉奥丹诺（HenryL. Giordano），从此，美国的毒品政策开始由长期以来一直沿用的执法模式向治疗模式倾斜。

治疗模式或医疗模式并非20世纪60年代的发明，最早提出这一模式的是19世纪末的医生们。治疗模式坚持认为吸毒成瘾是一种慢性的容易复发的疾病，因而应该把成瘾者当作饱受生理或疾患之苦的病人来对待。同时，许多支持这种观点的人力图通过“毒瘾奴役论”来为“瘾君子”们开罪。这一理论的大意是，毒品黑市的垄断迫使这些“患病的”本来守法的吸毒者从事犯罪活动，以此来支持其吸毒恶习。

美国禁毒模式开始转变的另一个原因是，几十年前曾经盛极一时的反不道德行为运动已逐渐消失。在医疗、社会及科研领域内部反对以吸毒者为目标的“毒品战”的各种力量也开始联合起来。美国著名的精神病学家、毒品问题权威卡尔·M.包曼博士（Dr.Karl M. Bowman）这样说过：“40年来我们一直在实行以惩罚为主的方法；我们加大惩罚力度，我们对吸毒者穷追不舍，我们还宣扬任何一个吸毒者都是非常危险的罪犯，对社会都会形成威胁。我们将使用麻醉品成瘾说成暴力犯罪和性犯罪的一大原因。而且联邦及州政府的执法机构竟置国内外最知名的医学权威的声明和告诫于不顾，仍然在进行这样的宣传。”

包曼博士所言并非空穴来风，是有学术研究成果支持的。一个以心理学家伊塞多·切恩（IsidorChein）为首的科研队伍对毒品所进行的一项综合研究认为，现行的惩罚性政策只不过是迫使“成瘾者从堕落走向堕落”，该项研究的结论是，“每个吸毒成瘾者都有权被当作一个人来对待，并按照他本人的状况，病情和需要得到最佳的治疗”，甚至包括“用麻醉品维持”的治疗方案在内。

总之，安斯灵格的离任以及开始变化的社会环境为毒品问题辩论中类似这样的批评创造了新的突破口，并且，要求采取治疗模式的呼声开始在主流媒体上和社会团体中间产生共鸣。1963年4月《华尔街日报》的一篇编者按敦促美国政府“开始寻找用维持剂量来对待无药可救的吸毒成瘾者的方法，以防其铤而走险”。1965年2月《纽约时报》的一篇社论认为：“消灭毒品非法买卖的最好的办法是在医疗管制下开售毒品，特别是在城市贫民区的医院里，因为医生和精神病学家可以在那里实施全面的用药、咨询和治疗计划，以此作为帮助吸毒成瘾者战胜其毒瘾的基础。”同年，全国教会委员会总会（the General Board of the National Council of Churches）敦促政府让医生全权决定在治疗吸毒成瘾者的过程中如何恰当地用药。

“二战”后许多联邦卫生机构的出现使治疗模式得以付诸实践。60年代初，成百上千的新的卫生官员参加了毒品问题的争论，这些人的兴趣和观点与把持政府毒品政策几十年的联邦执法官们有很大差别。随着时间的推移，联邦卫生管理机构对吸毒和成瘾有了新的认识和理解，进而拓宽了公众在毒品问题上的思路和政策。譬如，创立于1946年的国家精神卫生研究所（NIMH，即National Institute of MentalHealth）在战后，尤其是在肯尼迪“新边疆”政府时代得到迅速发展。联邦麻醉品局在毒品问题上的传统观点逐渐为“国家精神卫生研究所对待社会功能失调和个人行为的态度”所取代。

1963年官方态度发生了第一次改变。这一年，肯尼迪总统通过主办白宫药物滥用会议（the White House AdvisoryConference on Drug Abuse）任命其药物滥用顾问委员会（Commission on Narcotic and Drug Abuse，又称PrettymanCommission）为这些争论提供了一个论坛。按照《毒品问题》（The Drug Hang Up）一书作者鲁弗斯·金（RufusKing）的说法，肯尼迪之所以主办白宫药物滥用会议是出于政治原因。1962年时，民主党人理查德·M.尼克松仍然被认为会是1964年总统大选共和党的候选人。在1962年竞选加利福尼亚州州长期间，尼克松就曾指责在任州长埃德蒙·G.布朗（EdmundG. Brown）对于毒品和犯罪太手软。为了给布朗提供一个证明其反毒立场的全国性论坛，白宫药物滥用会议准备让布朗成为其发言人。肯尼迪总统还要求其药物滥用顾问委员会对美国的毒品问题和政府对策进行审查。

该委员会于1963年11月公布了其最后审查报告，其中包括25项建议。该报告对毒品领域长期统治着官方思维的许多假定提出了挑战。报告建议联邦政府减轻法定最低判刑，增加对药物滥用研究项目的拨款，增加戒毒治疗方面的经费投入，并建议将是否为医疗目的合法使用麻醉品的甄别权重新交给医疗行业。报告还批评了将大麻划入麻醉品类的错误做法，并提议将药物另作处理。可能最能显示卫生行业胜利的是该报告建议解散联邦麻醉品局，将其职能转给司法部和卫生、教育和福利部。尤其值得一提的是，该委员会对惩罚战略的中心前提提出了挑战。“联邦麻醉品局坚持认为目前的严厉惩罚对毒品犯罪是强有力的威慑力量，但该总统委员会并不同意这种观点。正如委员会在其报告的导言中所指出，很难相信一个对某种毒品产生生理和心理依赖的吸毒者会因为害怕坐的牢狱而甘愿放弃这种毒品带给他的满足，或者一个痴迷于大麻所带来的那种‘极度’快感的人会想到一旦被发现等待着他的是惩罚。麻醉品和大麻的非法交易每天都在进行这一事实本身即证明了威慑论的无力。”

肯尼迪总统药物滥用顾问委员会认为，“应该让吸毒者得到康复”，而且“必须找出吸毒的根源并予以消除”。虽然该委员会并未完全摒弃对吸毒者的管制（如其民事关押计划准许使用恐吓和武力强制吸毒者进行治疗），但它对仅仅因为使用毒品即将其视为罪犯的做法提出了质疑。

60年代也是一个就对吸毒者的监督和治疗问题不断提出立法倡议的时期。1962年美国最高法院在“罗宾逊诉加利福尼亚州”一案（Robinsonv. California, 370U.S. 660［1962］）中判定吸毒成瘾是一种疾病，而并非犯罪行为，因而吸毒成瘾者不能被起诉。这一判决推动了康复和治疗运动的兴起。虽然早在1925年的“琳达诉美国”案中最高法院就曾有过类似的判决，但几十年来执法机构都对此置若罔闻。

这一案例被视为一个里程碑式的案例，它为宪法第八条修正案“不得施加残酷和非常的惩罚”提供了一种新的解释。最高法院推翻了加州法院对罗宾逊一案的判决，宣布诸如“吸用麻醉药品成瘾罪”之类的判决违宪，并且因这样的违法行为而对当事人进行囚禁有违美国宪法第八条修正案。罗宾逊案判决中鲜为人知的一面是，在将成瘾视为一种“疾病”的同时，还判定各州可以设立强制性的戒除毒瘾计划，即民事关押（civil commitment）。通过这一计划，吸毒者被拘捕并关押，其方式类似于对精神病人的住院治疗，关押期间对吸毒者并不惩罚而代之以强制性的戒毒治疗。而且最高法院还裁定这种强制性的戒毒治疗可以包括自愿囚禁的一段时期，对不能遵守强制性戒毒程序者可以施加惩罚性制裁。

装　　帧：平装-胶订

开　　本：16开

纸　　张：胶版纸