第七章 全球安全治理研究
全球安全治理可以理解为全球不同行为体处理和解决全球安全问题的综合方式和过程。因为安全威胁的来源更加多样化，更加难以预测，安全范围已经超出单纯的军事领域，涵盖政治、经济、环境、社会和文化等许多领域。安全问题由国家管理、国家间管控上升到全球治理的程度，这种相互交叉、相互重叠、互为因果，牵一发而动全身的系统现象，自然引起政治家的关注和学者的兴趣。
第一节 全球安全治理领域的研究现状
安全治理包含安全和治理两个范畴，它不仅反映了安全管理需要运用治理理论，而且表明社会的发展使得安全内涵在扩展，安全理论的重要性在上升。作为一种理论，治理在应用时必须阐明其因果联系及其对建立安全治理体系的意义。
一、传统安全观
传统安全问题历史悠久，自《威斯特伐利亚和约》以来一直是国际关系理论研究的主要对象，被认为是高级政治的范畴，同时也是主权国家确定国家对外战略和政策的逻辑起点。
１．对安全概念的传统认识
在安全治理范式提出之前，西方国际关系理论大多是从现实主义和自由主义的视角来看待国家与全球的安全问题并寻求解决方案。现实主义理论从权力政治的角度研究国际安全及其治理问题。从摩根索、基辛格到肯尼思·沃尔兹，认为国际安全体系的稳定依赖于国家之间均势的形成。沃尔兹特别强调两极体系和核威慑下的世界的稳定性。而米尔斯海默则认为国家是以寻求权力优势而非均势为目标，崛起大国与守成大国之间的权力争斗不可避免，最终走向“大国冲突的悲剧”。贸易和平论者则相信，国家之间的贸易形成的经济相互依赖有助于世界和平。民主和评论者则宣称民主国家越多的世界也是越安全的世界。而制度和平论者则认为通过国际合作构建的国际制度可以确保世界和平。中国学者普遍认为，无论现实主义还是自由主义，都是以美国霸权和西方价值观作为其判断准则，对国际安全体系和全球安全治理的结构分析失之偏颇；在解释冷战后世界新的安全威胁，特别是非传统安全威胁时，更是难以找到出路。
２．对传统安全观的批判
王伟光认为，首先，传统国家的安全威胁，即来自另一国的武力或战争威胁，已经或正在消失。而恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、有组织犯罪、网络威胁等问题越来越成为国家的重大威胁，虽然这些问题并不直接关系领土的完整或国家的生存。其次，国家疆界的作用在削弱，而国家内外部的区分在逐渐模糊，国家主权在被逐渐侵蚀，各种全球性挑战均呈现跨国性。第三，各种非国家行为体的影响越来越大，一方面是如恐怖组织或犯罪集团造成的威胁越来越大，另一方面是越来越多的非国家行为体参与到安全事务中来，它们都成为安全的重要供给者。第四，由于各种全球性挑战的来源和形式大大扩展，使得人们对威胁和安全的关注，不仅强调处理与威胁直接相关的那些现象，还强调要处理产生这些威胁的条件和环境。①
二、新安全观
全球安全问题的出现是冷战后非传统安全问题持续发酵的结果，牵制了主权国家大量精力和财力，但其实质是国际社会对“安全”认识发生了变化，赋予其新的内涵。无论是传统安全还是非传统安全，两者的内涵和相互关系一直是冷战后学术界关注的重点。
１．安全内涵的扩展
按照王伟光的分析，安全内涵的扩展包括两个方面，一方面体现在“谁的安全”问题上，相对于强调以国家为指涉对象的传统安全理念，扩展的安全对象除了国家以外，从个人到各类非政府组织、私营部门、国际组织，甚至社会、环境生态等都可以成为安全指涉的对象。另一方面，安全内涵扩展还体现在其所指的领域。安全治理论者批评了以现实主义为代表的传统安全只把政治、军事视为唯一安全领域的观点，认为社会、经济、环境生态、恐怖主义、难民和人口迁移等问题也应纳入国家安全的范畴。
２．以人为本的安全观
联合国开发计划署在《１９９４年人类发展报告》中首次系统阐述了以人为本的安全理念。人的安全包括两方面：一是“免于匮乏的自由”（即免除诸如贫困、饥饿和疾病等经常性威胁）；二是“免于恐惧的自由”（即免受日常生活中突如其来的伤害）。人的安全由七大要素构成：经济安全（确保获得基本收入）、粮食安全（确保粮食供应充足）、健康安全（相对免除疾病和传染）、环境安全（能够获得清洁水源、清新空气和未退化的耕地）、人身安全（确保身体免遭暴力侵害和威胁）、社会安全（保持文化特性）和政治安全（保护基本人权和自由）。中国学者认为，人的安全观具有以下特点：一是以人为中心，把人视为目的，而把国家视为实现人的安全的手段（这与传统以国家为中心、把国家视为目的的观念直接对立）。二是对安全概念采取相当宽泛的理解，从人的基本需求出发，既关注人的生命本身，也关注人的自由和尊严；既关注暴力威胁，更关注非暴力威胁（这与传统安全观只强调军事威胁的观点形成鲜明对照）。三是把实现社会正义和人的解放作为价值取向（这与传统安全观只强调秩序和稳定有原则性区别）。虽然联合国以人为本的安全理念在国际上得到广泛的响应，但由于处于不同发展阶段、社会制度和文化传统的国家及社会对于人的安全的侧重点和实现手段的理解并不相同，因此目前并未形成一种普遍认可的人的安全观念。
石斌则指出，“人的安全”概念是极具争议的一个国际议题。在民族国家体系中，关键问题是要厘清“人的安全”与国家安全之间的关系，从国际政治实践与道德实践的角度，辨明它们的合理边界与兼容范围，以及伦理与政治抉择的原则和途径。由于安全价值与安全挑战的多样性，“人的安全”与国家安全无法相互替代，它们既有冲突也有可能兼容互补：促进“人的安全”有助于社会稳定从而巩固国家安全，但这也可能成为国家安全受损的原因或借口。国家既是民众安全的“容器”，也可能成为其障碍或威胁来源；实现“人的安全”，不能否定国家的主导作用，同时也要借助各类非国家行为体的力量；在国家安全实践中应兼顾体系和平、经济正义、人类可持续发展和国内冲突管理等四类安全目标，但必须分清主次与轻重缓急，并根据威胁的性质合理选择安全手段与策略，防止滥施国际干涉尤其是武力干涉。
３．新安全观的安全类型
李东燕基于巴里·布赞“安全复合体”的理论分析，梳理归纳了冷战后全球安全问题的类型。
三、安全治理
安全研究是国际关系研究中的传统核心领域，因此，当把治理因素引入安全研究领域后，自然引起国内不少学者的关注。近几年国内学者针对全球安全治理中的安全内涵与外延，传统安全观与非传统安全观的关系，联合国集体安全机制的完善以及当代全球安全治理基本态势的研判等问题都作了有益的探索，取得了不少有价值的成果。
１．安全研究的转向
崔顺姬和余潇枫通过梳理安全治理理论的缘起与演进，强调了安全治理概念的形成体现了安全从“传统”转向“非传统”、安全维护从“管治”转向“治理”的新趋势。他们认为，安全治理理论不仅是当前国际安全研究中一种新的研究方法和模式，也是中国非传统安全治理模式与非传统安全能力建设的一种可借鉴的理论范式。“非传统安全可以描述为一种安全问题的‘非传统’景象，如恐怖主义、生态破坏、民族分裂与冲突、跨国犯罪、认同危机等，其威胁涉及的范围超越了军事和战争的领域，波及层次也跨越了国家层面。此外，威胁的来源呈现多样化趋势，新出现的安全事件明显带有特殊的社会复杂性，其威胁的人为性因素越
来越占主要方面，宗教、文化、心理等认同因素成为安全的重要变量”。
２．安全治理的提出
作为一种研究范式的“安全治理”概念，最早由埃尔克· 克拉曼（ＥｌｋｅＫｒａｈｍａｎｎ）在《安全治理的概念》中提出，并用于解释冷战后跨大西洋的美欧安全关系的变迁。科什纳认为“安全治理可以定义为一个有目的的规则体系，这一体系包含多个单独的权威机构对安全问题的协调、管理和调节，公私行为体的干涉，正式和非正式的安排等，而且还会自觉地导致特定的政策结果”。
中国学者李东燕认为“全球安全治理是一种多边、多层次、多行为体的综合性解决安全问题的合作方式。从联合国组织（包括联合国附属机构、专门机构、相关机构）到各区域组织，非正式集团组织以及与安全相关的非政府组织、研究机构、媒体、企业商业部门等，都是构成目前全球安全体系的组成部分”。由此看来“安全治理”概念更符合多主体共同治理的当代世界。
３．安全治理的新意
王伟光比较全面地分析了安全治理的内涵，他从８个方面指出了安全治理在安全研究中不同以往的新意。第一，主体。从个人到非政府组织、公司，再到各种国际组织等，都将成为参与安全治理的主体，国家不再是唯一的中心，安全治理是去中心的，权威是分散的，主体是不分等级的。第二，层次。安全治理存在着从全球到地区、跨国，再到国家、地方等多个层面。其活动可能集中在一个层次上，也可能跨越多个层次。安全治理在层次上具有纵向或地理纬度的特征。第三，部门与功能。参与安全治理的部门或职能机构，不再局限于武装力量，而是涉及经济发展、社会管理、司法和外交等诸多部门／功能，需要这些部门之间进行协调，加强功能配合。第四，互动方式。安全治理更强调各主体在互动中的独立、分散、自治与自主、自愿，强调各行为体通过沟通、劝服、自愿联盟等进行协调、规制和管理。第五，重点。安全治理不仅强调要直接消除威胁，而且强调控制、消除或削弱威胁产生的因素，削弱或消除威胁发生后的危害。停止冲突、实现与维持和平是必须的，而预防冲突以及冲突后的和平建设也是必要的。第六，目标。在相关利益攸关者参与、协调、配合下，以符合民主、法治和人权等为原则，高效地满足不同行为体的多样化安全需求。第七，理论倾向。从理论上说，安全治理更接近自由主义，强调权威的分散和多元，非国家行为体的参与和作用；强调市场的作用，制度、协调合作的重要性。但在规范领域、在安全概念扩大化的解释方面，安全治理与建构主义等有契合之处。第八，方法论。安全治理往往强调从行为体之间的互动，特别是网络、组织和制度的设置，以及规范的演变等角度进行分析。
４．联合国集体安全机制
在国际体系向世界体系转变的过程中，联合国的安全定义更适合全球安全治理的需要。李东燕认为，随着时代的变化，联合国关于国际和平与安全的定义也在不断发生变化。冷战时期，联合国所关注的安全问题主要是主权国家如何抵御外来军事干涉和入侵，防止核战争以及维护民族独立、领土完整方面的问题。冷战结束后，联合国积极倡导包括“共同安全”、“人类安全”和“全球安全”在内的新安全观，开始从传统安全概念向非传统安全概念转变。联合国的安全观并不等同于西方的安全观，它是不同国家和不同地区安全观相互平衡的产物，具有更多的理想主义、制度主义和全球主义色彩。
５．全球安全治理的基本态势
冷战后国际格局出现多极化的演进趋势，美国等西方国家主导国际政治与安全事务的能力受到制约，国际关系民主化顺应了全球安全治理的历史潮流。黄仁伟认为，金砖国家是世界历史上第一次非西方国家的整体性崛起，是世界政治与安全事务舞台上的一股重要的力量，代表着世界力量中心转移的方向，为传统大国安全合作机制向全球安全治理新机制的转型提供了可能性。
需要指出的是，尽管金砖国家的协商与合作机制已经形成，但是新兴大国之间存在着战略猜疑和利益竞争，影响着其整体上同西方大国进行安全对话的能力。
大多数中国学者认为当前全球治理体系总体上还是南弱北强，全球安全治理领域受西方大国控制的基本格局并未改变，现有国际政治与安全体系仍然反映以美国为首的西方国家的霸权及其利益。冷战后的美国霸权主义更具全球扩张性，其“硬权力”与“软权力”结合本身就是对全球安全治理构成最大的挑战。因此，建立和平的国际政治和安全新秩序仍是一项艰巨的使命。
第二节 安全治理理论的评判
需要指出的，目前的全球安全治理理论仍然处于探索之中，虽然欧美发达国家占据了主导性的话语权，但作为一种宽泛包容的治理大框架，该理论仍然为扩大国际安全合作提供了更多的机会，也为中国参与国际安全合作提供了更多的选择。当然，该理论无论是在研究对象，还是研究方法和研究目的之间的关系，以及理想与现实之间的差距等方面还存在不少需要进一步探讨和改进的地方。
一、安全治理理论的价值
按照崔顺姬和余潇枫的分析，②安全治理作为一种维护安全的新范式，着眼于多元行为主体的参与，着眼于安全环境的全方位改善，着眼于多种资源的有效整合和运用以及安全政策实施的现实目标。安全治理正是有了这种价值导向和政策意义，加之它探索非国家中心主义的治理模式，寻求非传统安全威胁的应对及其国际合作的途径，显示了其独特的理论价值和特征。
１．安全治理理论拓展了以国家利益为基础的安全内涵
传统安全战略总是把无政府状态下的安全维护看成一种“零和博弈”，认为国家安全最终是依靠自助的方式来实现的，发展国家军事力量是抵御威胁的主要手段。而安全治理理论认为，非传统安全带来的威胁比传统安全更加复杂，建构安全治理机制需要的不是如何自助，而是如何合作。因此，安全治理的意义在于：其一，安全治理提倡的安全实现已经超越了冲突和自助的逻辑，它提倡的是以“和合”为前提的“优态共存”的理念，是一种共同治理的模式，即以追求和合、共建安全的方式获得良好的生存及发展环境。其二，各种非传统安全事务对国家提出了全新的挑战，如何摆脱传统的、狭隘的国家利益观，而以一种共同、综合、合作与可持续的安全观来界定国家利益，就显得特别重要。因此，安全治理要求政府和学界拥有符合全球化时代的新安全观和国家利益观，了解新时期的复杂多变的安全环境，并采取合理的应对措施。
２．安全治理理论提升了非传统安全领域的重要性
从安全治理的角度来看，国家安全不仅仅意味着领土不被侵犯，而且意味着一种综合的安全状况。当把安全内涵从传统的政治和军事领域扩展到包括经济、社会、环境等非传统安全领域之后，尤其是“人的安全”概念超越了传统的国际关系研究范畴，“人”和“社会”作为安全的指涉对象，不仅为安全治理提供了新的主体和目标，也为非传统安全能力建设提供了具有参照意义的维度。
进一步说，无论是关注社会安全还是人的安全，都对以国家为中心的传统安全管理范式提出了挑战。如果说传统安全能力可以被理解为保卫国家不受侵略和攻击的话，那么，非传统安全能力可以被理解为是在非军事领域关注人的安全，维护社会稳定，防止国家危机，确保国际和谐。当然，国家安全并不一定与社会安全及人的安全相对立，真正的安全环境是一种国家安全、社会安全和人的安全保持良好统一与和谐的状态。
３．安全治理理论明确了国家安全指数
从安全治理的角度，安全管理不仅意味着有效应对短期的安全威胁，而且还不能忽视构建长期稳定的安全环境。在全球化条件下，国家安全的维护应考虑如何提高一个国家的“安全指数”：包括民族融合与团结程度、社会稳定程度、经济发展与开放程度等。和平可以被界定为没有暴力，但仅仅如此未免过于消极，因而应将短期和长期相结合，建构“积极安全”的长久和平环境。
４．安全治理理论重建了维护安全的途径与方法
第一，安全治理超越了国家提供的安全，能够有效调动多种行为体的参与，并最大限度地整合多种资源。第二，建构没有共识认同的安全治理将很难达到有效治理的效果，因为治理不可能仅靠强制性的命令来完成，治理更需要自愿的参与。第三，安全的维护途径和方法需要制度和体制的支撑，有了合理的体制就可以更有效地整合不同行为体的参与并对资源进行调配以防止浪费。第四，从实际操作层面看，安全治理要准确把握安全威胁引发危机的触发点、临界点，尽可能将安全维护控制在导致危机的临界点之前。
二、安全治理理论的不足
安全治理理论对如何有效治理全球安全问题具有认识上的指导意义。但是，该理论无论是在研究对象，还是研究方法与研究目的的关系，以及理想与现实的关系等方面还存在不少需要进一步探讨和改进的地方。
１．研究对象、方法和目标的混合
王伟光（２０１４）认为，安全治理研究中存在的首要问题是，该研究往往没有清晰区分安全治理到底是指一种需要进行分析的对象（现实中存在的现象、趋势或规律），还是一种分析工具（概念、分类体系、分析框架、分析视角或理论），或者是一种应该追求或遵守的，可以使现实变得更好的目标或规范。这一不足很大程度上源于安全治理理念的两个主要思想来源，即安全研究和治理研究。由于存在作为分析工具、现象和规范（政策）的治理，混淆使用这些属于不同层次的治理阻碍了对治理的深入分析。…………
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