【百道网·鲍红专栏】教辅新政实施以来，对于减轻学生负担、规范教辅市场确实起到了一定的作用。同时，各地执行中也发现一些问题，背离了政策的制定的初衷。这里将几点问题再次澄清。

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教辅是学生使用最为普遍使用的助学产品。我国有1.6亿学生接受正规的中小学学历教育，教辅市场巨大，吸引各方参与，也引发许多问题。2011年来，多部委出台通知，重拳治理教辅市场。

2011年8月，原新闻出版总署（2013年合并为国家新闻出版广电总局。这里仍简称“总署”）出台《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》（以下简称“总署通知”），从出版、印刷、发行、质量、价格、市场六大方面进行治理。2011年12月，总署又出台《关于加强图书出版单位中小学教辅材料出版资质管理的通知》，强化教辅资质管理。

2012年2月，教育部联合总署、发改委、纠风办会签，出台《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》（简称“教育部通知”）。其主要内容是，各省级成立教辅评议委员会，择优选出若干套公告，各地市从中选1套推荐学校使用。并强调“自愿选择”和“无偿代购”。

2012年4月，发改委会同总署、教育部出台《关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》（简称“发改委通知”），主要是对评议推荐的教辅进行限价。

行业将这一轮多部委的教辅管理称为“教辅新政”。

教辅新政实施以来，对于减轻学生负担、规范教辅市场确实起到了一定的作用。同时，各地执行中也发现一些问题，背离了政策的制定的初衷。这里将几点问题再次澄清。

一、评议公告是不是目录？

2011年12月，教育部召开座谈会，讨论最后一次修订稿。有教育社提出，“评议公告”能不能直接叫“目录”？主持座谈的基教二司副司长申继亮说，这就是一个优秀教辅的推荐，不是目录。多部委一直强调，禁止教辅上征订目录，我们不能做目录。

2012年4月第九届民营书业高峰论坛上，有人提出，目前的评议已经被操作成当年的教辅目录，总署产业司司长范卫平再次澄清：教育部做的是评议，不是目录。

而今，许多地方的评议，比当年的目录有过之而无不及：推荐的品种比当年的目录还少，强制征订的力度比当年的目录还大。不少地方义教阶段教辅的征订率已经达到90%以上，原来市场化程度较高的高中教辅也被纳入评议。有的地区根本不征求学校老师和学生的意见，直接统一配发。

我们再次回顾：2001年，新闻出版总署、教育部印发《中小学教辅材料管理办法》，明确规定：禁止将一切形式的教辅材料编入《中小学教学用书目录》。2009年，教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署七部委出台《关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》，再次强调：严禁印发教辅材料《推荐目录》、搭售教辅材料以及强迫学生购买教辅材料等违规行为。

2011年5月央视“新闻1+1”播出的《教辅，教“腐”》，9月“焦点访谈”播出的《 教辅:挡不住的负担》，以及多家社会媒体，都曾曝光教辅目录强制征订的问题，一些地方教育主管领导因此被查的例子也不鲜见。

近年来，李克强总理多次强调简政放权，这是激发市场活力、调动社会创造力的利器，是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。

如今许多地方的做法，显然已违反了政策的初衷。

二、教辅的选择权问题

教育部通知明确要求教辅材料“自愿购买和无偿代购”，“学生购买教辅材料必须坚持自愿原则。任何单位和个人不得以任何形式强制或变相强制学校或学生购买任何教辅材料，不得进入学校宣传、推荐和推销任何教辅材料。若学生自愿购买本地区推荐的教辅材料并申请学校代购，学校可以统一代购，做好服务，不得从中牟利。”

从中可以看出，学生是教辅的消费者，选择权也在学生。若学生自愿购买并申请学校代购，才由学校代购。任何单位和个人不得强制购买。

实际操作中，学生的选择权几乎被剥夺。不少地方变成统一配发，根本不征求学校老师和学生的意见，或只象征性地让学生签一份委托代购书。规定中的“任何单位和个人”不得强制购买，不少地方只指向民营书店，而教育主管部门和新华书店则可以堂而皇之地指定配发。

在教辅市场上，真正完全竞争的零售教辅从来没有高码低折，没有强制购买，品牌质量也是最受认可的。教辅市场的问题，在于教辅采购中的权力干预：大征订（教育主管部门推荐购买）的问题是以权压，小征订（学校各级领导统一购买）的问题是以利诱。其中，权与利难以分割，权压后面往往有利益，而利诱的人也有权力。他们都是在“花别人的钱办别人的事”，容易“不讲节约也不讲效益”。

教辅问题的解决，在于消除教辅采购中的权力干预，将采购权还给消费者，让他们“花自己的钱办自己的事”。教辅已经是个相对充分竞争、品牌林立的市场，消费者有权力、有能力选择适合自己的教辅。

如果教学确实需要一套统一的教辅，最好将推荐权交给与学生利害相关最大的人——该科的任课老师（从某种程度说，他们也是教辅的使用者）。这样便于因材施教，而且他们责任最大，利益最小，也可最大限度地减少采购中的腐败。

三、授权

总署通知中有句规定：“根据他人享有著作权的教材编写出版中小学教辅材料，必须依法取得著作权人的授权。”一度在行业引起歧议。有人以此认定一切配套教辅均为侵权。2011年9月初，法规司司长王自强进行澄清：是否侵权是个复杂的法律认定，不是一句行政规定所决定的。这句话只是《著作权法》基本精神的一个重申；至于侵权的界定，应根据相关法律规定来判断。也就是说，行政规定是提示要尊重法律，并不能代替法律。

在教育部通知中，也有这句表述。最后一次征求意见稿座谈时，这句话曾引起很大争议。申继亮副司长说，他们已经征求过总署的意见，这句话就是总署解释的意思，即：这只是《著作权法》精神的一个重申，至于侵权的界定，是依据相关的法律来判定。

而目前各地操作中，要求所有同步教辅均需取得授权，否则上不了评议公告。结果是，教材社授权费普遍提高，从3%提高到5－6%，甚至12－15%。还有的教材社干脆不再授权，评议只能上他们自己的产品。

这里再次澄清：著作权是法律问题，核心是“依法”。教材与教辅的版权界定是法律问题，法律的问题要还给法律。行政规定只是提示尊重法律，并不是代替法律。

四、评议教辅的发行企业

因为不了解情况，发改委通知中有“承担各省评议公告教辅材料发行的单位，应具备中小学教材发行资质”的规定。

实际中，出版业从没有设立过“中小学教材发行资质”。2005年左右中小学教材招投标，凡有总发权的企业都可以竞标，新华书店、民营发行企业、邮局，都有企业中标。2014年10月，总署计划修订《出版物市场管理规定》，提到要设立“教科书发行资质”，发行中小学教科书。由于行业意见不一，此事暂时搁置。总署历次教辅管理通知中，都强调教辅发行是由“新闻出版行政部门批准的发行企业”，从未提到“中小学教材发行资质”。

发改委通知出台后，引起一些误解，有地方将此反映给总署。2012年8月，总署发出《关于加强2012年秋季中小学教辅材料发行管理的紧急通知》，再次强调中小学教辅是由“新闻出版行政部门批准的发行企业”发行。

而实际操作中，各地基本默认新华书店才有此资质，有的直接规定由当地新华书店发行。更有甚者，一些地方要求学校只能向新华书店采购教辅，否则就不合规。结果，同样是新闻出版行政部门批准的发行企业，民营书店销售的教辅，只能通过新华书店来结账。

这里再次澄清，评议教辅的发行单位，实际是指“新闻出版行政部门批准的发行企业”。

教辅新政的根本宗旨，在于维护学生权益。作为教辅的消费者，学生最根本的权益，在于能够自由选择适合自己的优质教辅。所谓自由，即没有任何单位与个人强制；所谓适合与否，只有消费者自己清楚；所谓优质，不是任何企业和机构所标榜的，而是消费者使用后认可口碑相传的。一切有悖于学生根本利益的，都是违背教辅新政初衷的。

（本文编辑 乔欣）