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2016年11月22日 来源:百道网
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『十八届三中全会《决定》提出,加快房地产税立法并适时推进改革。国家“十三五”规划纲要提出,完善地方税体系,推进房地产税立法。这里我们试图系统地设计一套各方互让权利、平衡多方利益,各方都能接受和大体满意的城乡房地产税征收方案。』
《富民与安居(软精装)》
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出版社:大连出版社
作者:周天勇,郭雪剑 著
出版时间:2016年06月
《富民与安居》入选“十二五”国家重点图书出版规划,是2016年国家出版基金扶持项目。《富民与安居》围绕实现中华民族的富民安居梦,先从实践层面梳理分析了国内外土地住宅制度,再从理论层面进行较为深入的分析探讨,最后针对当前我国土地住宅领域存在的突出问题,按照把握方向、构思框架、过渡安排、系统设计和可操作可执行的要求,对我国土地住宅体制改革进行了总体设计。
周天勇,男。1958年生,经济学博士,教授,中共中央党校国际战略研究院副院长,中国城市发展研究会副理事长,北京科技大学博士生导师,享受国务院特殊津贴。研究领域为社会主义市场经济、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济、土地住宅改革、人口政策等。已出版《中国向何处去》《中国梦与中国道路》《劳动与经济增长》《新发展经济学》《城市发展战略的研究与制定》《中国:经济运行与结构转换》《攻坚:中国政治体制改革研究报告》和研究生用《高级发展经济学》等十几本专著和教材。
郭雪剑,男。1979年生,经济学博士,现供职于中共浙江省委办公厅。研究领域为财税理论与政策、社会保障理论与政策、卫生医疗改革、土地住宅改革、基层社会治理等。已出版《三条保障线:中国反贫困的理论与实践》、《养老保障:多支柱养老体系下的公共养老金计划》(合著)等著作,已在《人民日报》《中国社会保障》《经济社会体制比较》《改革》《学习与探索》《财经问题研究》《中央财经大学学报》《新疆师范大学学报》等核心报刊上发表论文十几篇。
精彩书摘|房地产税:怎么开征?
十八届三中全会《决定》提出,加快房地产税立法并适时推进改革。国家“十三五”规划纲要提出,完善地方税体系,推进房地产税立法。这里我们试图系统地设计一套各方互让权利、平衡多方利益,各方都能接受和大体满意的城乡房地产税征收方案。
(一)土地出让金与土地财政政策微调和小改的困境
从目前地方财政收入的正规税收渠道看,增值税的75%归中央,25%归地方。当把地税第一大税种营业税变为国税地税共享税种增值税后,就算中央和地方的增值税收入由75∶25变为50∶50,很多复杂的中央与地方财权、事权关系调整都无法兼顾。这种简单的分成比例的调整毕竟属于过渡性政策,治本之策还是在于重构地方税体系,真正形成有利于调动地方积极性、促进地方经济良性发展的地方税体系。从全国各地政府目前的收入看,除了税收部分外,很大一部分来自卖地,有的地方土地出让收入甚至占到地方财政收入的一半以上。而且,从更长的时期看,年度间收入很不稳定。未来,城市化的进程总有一天将完成,土地财政也会有难以为继的一天。并且,目前的土地财政,引发了地方政府扩大城区、大上项目、强征强拆、垄断出让、推高房价、实业趋落、房地产泡沫等一系列问题。
那么,如何改革呢?一些学者不主张实行房地产税改革,而是主张进行微调,在其他方面开源节流。这种思路遇到体制和社会格局的变化:①按照中央关于农村土地改革的部署精神,城乡同地同价,减少征地范围;②强调用地红线、用途规划管制,约束政府用地;③农民抵制强拆强征,征地难度越来越大。结果:地方政府的土地出让金部分将大幅度下降,并越来越少,征用和囤积的土地储备抵押给银行借债的行为也将受到限制,其他借债行为也会因债务审计和考核而大大减少。一方面,地方政府财政将遇到前所未有的困难,这种困难在近年来国家针对房地产市场持续进行宏观调控后,已经有所显现;另一方面,住宅投资性需求也无法抑制,房价继续快速上涨。
如果继续维持原有征地制度,仍然收取巨额土地出让金,则一方面,还是在过多地掠取农民群体的利益转移到城市和政府;另一方面,如前面讨论过的,地价房价不断上涨,或者使城市中需要买第一套房的群体变成房奴,地方政府实际从他们手中征了很高的“税收”,或者因房价太高,使他们沦为城市中长期的租客。不废止收取土地出让金的体制,对这两部分群体是不公平的。特别是如前所述,迁移入城市的7亿农民和买不起住房的群体,租住在有多套房的2亿左右居民家中,租房者将收入的30%~40%交给房东,形成城市中新的房主和租户两个阶层。过去曾经通过购买房改房、在低出让金及低房价时购买商品房等途径积累了不断增值的两三套,甚至更多套房财富的一些城市居民不缴税,而农民却要将耕地、林地、宅基地低价转移给政府,没有住宅要买第一套居住房的城市新居民,实际则要向政府缴纳高额的“税收”。如果不进行较为彻底的改革,税负和财富的分配是不公平的。
目前研究开征房地产税另一方案的思路是:居民住宅年期不永续化,基本居住消费部分免征房产税,对多套房开征累进房产税,对企业开征房地产税。思路是:①现有土地使用年限40~70年,到期后使用者须重新申请,按照上个使用期结束时的价格再次缴纳土地出让金后,再继续使用,否则国家收回土地使用权和地面建筑的规定不变。 ②规定住宅法定面积,或者第一套房不征,从第二套房起,按市价累进征收。比如,一居民,在北京有四套住宅,都为150平方米,价格均为每平方米5万元。第二套房按2%的税率征收,则需缴税金15万元;第三套房按3%的税率征收,需缴税金22.5万元;第四套房按4%的税率征收,需缴税金30万元。这个方案的结果是:①开征的前几年中,由于累进征税,加上房地产税挤出住宅交易,地方财政房地产税和房地产交易税收入大幅度增加。②房产税开征后,为了降低持有成本,多套房的居民将第一套房以外房产抛出,一是地方政府征收的房产税减少,如果大部分都将第一套房以外房产抛出,只保留居住房,由于第一套房免税,政府住宅房产税部分又会陷入枯竭;二是如果仅开征企业的房地产税,税收负担就会全部压在企业身上,税负过重会影响企业经营和就业岗位的稳定和增加;三是房屋供应量大增、房价下跌,可能使银行坏账增加,金融风险加大,房产税计税价格水平也会下降,收入也会减少。③城镇居民基本消费住宅不缴房产税,从第二套房起要缴税,不论一套多套,只是在规定期限内有使用产权,过期不重新申请,则土地及其地上建筑物无偿收归国有。按照这种思路,一则虽然无损于只拥有基本居住房的居民,但持有多套房的中产阶层财富再分配过猛,将严重损害中产阶层利益,不利于中产阶层的扩大。二则中产阶层抛完第一套房以外的房产后,居住房产方面不再是地方财政的稳定税源,不符合“居住并有房屋财产,政府就要提供公共服务,居住人相对应需要缴纳税收”这一原则。这种方案的改革,虽然易于启动,但是后患无穷。
显然,房地产税改革不启动,或者基本居住消费部分不改革而对多套房征收累进税,这两种思路都是行不通的。我们设计了以下一个克服这两种思路困境的第三方案。
(二)永续使用权和继承权换取征税权
对城镇自然人和法人目前使用的城镇国有和有限使用年期的房地产,给以永续使用产权换取政府的征税权。而对不愿意选择政府征税改革的城乡居民和法人,可以保留其目前到期收回和按未来土地出让金价格重新缴纳土地出让金后再继续使用的体制。但是,城镇居民在土地使用权到期后,不再重新申请的,改革目前无偿收回地面建筑的规定,由政府以成本重置价收购地面建筑物;而对工商、金融用地,不选择永续使用从而不缴房地产税的,由于企业有提取建筑物折旧的财务制度,对地面建筑政府不进行收购,到期无偿收归国有。
不含土地出让金的各类集体产权房、军产房、工业用房、房改房等,率先进行改革,并且只有一种选择,即国有土地和永续使用权改革,按规定征收房地产税,予以合法化。
总之,土地所有制改革的方向,是明晰产权、永续使用。新中国成立以来几次修宪,对城乡土地的所有制性质规定有所不同。对原有的保留土地私有性质的一些房产,特别是“文革”时住户不断变更,代际继承和人数增多,城镇和农村中遗留的住宅和宅地所有权方面的问题不少。对此,应当专门进行研究,制订方案,在大方向一致的前提下,妥善加以解决。
(三)区分消费与投资并按居住面积分类征税
中国各城市,由于多年来政府行政寡头垄断卖地炒地,价格泡沫特别严重,对于合理面积的自住房而言,价格与使用价值严重偏离。因此,在中国城镇,按照合理房价收入比的房屋价值征税,才能为居民所接受。
我们认为,一个重要原则是,要区分消费性住宅资产与投资性住宅资产。消费性的住宅资产,即使价格畸高,但是居民只有一套并居住使用时,并不能变现为市价水平的价值性财富。这里表现的是住宅的居住消费性质的使用价值。而只有将住房出售、出租,或者持多套而等涨价时,才表现为投资价值性质的财富。因此,对前者应当按照消费性住宅以合理的居民能够承受的价格水平征税,而对后者则应当按照投资性住宅资产市场价格水平征税。
对于居民不是用于投资,而是用于居住消费的住宅,一定的法定面积,包括无法分割的法定面积外的套内面积,应当挤出房价虚高的水分,就是以当地上年的人均可支配收入及合理的房价收入比来确定下年应征房产税的房价。
居住消费性质的第一套房,按家庭人均可支配收入6年可买一套人均50平方米的住宅计算房价,并且面积不论多大,都为消费性质,因此以消费性质房产价格、每年1%的税率征收税金。如北京市2012年城镇居民人均可支配收入36 469元,法定的人均居住面积为50平方米,合理的房价收入比为6,则每平方米应征税价格为4 376元,如果居住面积为50平方米,则征税房价为218 800元,按1%的税率,2013年应征房产税税额为2 188元;三口之家,150平方米的居住面积,2013年应征房产税税额为6 564元,而200平方米则应征 8 752元。平均来看,1%的税率分4年改革到位后,房产税为北京三口之家年总可支配收入的0.75%,这在可以承受范围之内。
当房地产泡沫消失,房价收入比稳定在6,甚至低于6时,由于人均可支配收入是增长的,消费性质房产税税率与不断增长的人均可支配收入挂钩,也是不合理的。到那时,就不再与收入挂钩而以真实的房产价格征税。然而,可能房价会不断上涨,泡沫经常性存在,这种情况下,仍按以房价收入比6确定的税率征税比较合理,因为它对城乡居民的利益是一种保护机制。
第一套房以外的住宅,视同投资性资产,按市价的1%征税。前面已述,有的方案提出征收累进税,对第二、三、四套及以上多套房分别按年2%、3%、4%等征税。我们认为,这是不合理的。一是因为地方政府的高出让金已经推动房价远远高于居民平均收入水平,价格中包含着泡沫;二是世界上对居民多套房累进征税的国家极少,都采取普税制;三是累进税太猛烈,将会导致房价大跌,引起金融动荡。因此,我们以为,不论有多少套住宅,税率都应当为市价的1%。比如,150平方米的住宅,在北京某学区,市价为每平方米10万元,1 500万元市价,年房产税15万元;在住宅小区,市价为每平方米4万元,年房产税6万元;而在昌平区,市价只有1万元,则年房产税为1.5万元。如果一个家庭有五套房,共1 500平方米,市价平均5万元,则需要缴75万元税收,实际上就是不累进,业主税负也比较沉重。
此外,不论是消费性房产,还是投资性房产,其进入交易环节,均按照市场交易价格征收房地产交易税。
(四)消费性房产税低起步、小步走和分若干年到位
一个城市人均可支配收入中,含有工薪以外的许多收入,因此,就是消费性住宅资产按照合理价格水平征税,对于一些实际收入大大低于该城市人均可支配收入水平线的居民而言,负担可能相对比较大。因此,设计按照居民收入的增长,分若干年到位,使消费性质房产税逐步达到1%的目标税率水平。比如,从2017年开征,达到目标税率的时间设定为2020年。2017年,150平方米基本面积内,按照0.25%的税率征税,即按1/4税率征收;每年税率上调1/4,在2020年达到1%的目标税率。
这样的征税方案,低起步,小步走,分4年到位,使城镇居民逐步适应。城乡居民收入增长(特别是工资增长),消费支出结构调整,将分年消化消费性质房产税部分。其间,可以工资增长与消费性质房产税增加联动,减轻工薪阶层房产税负担。
对于投资性房产,按市价的1%征税,不实行低起步和分年小步上调的方式,一步到位。
(五)低收入人群减免
对于退休金较低,甚至没有参加退休社保的,以及参加以房养老的老年城镇居民,对于失业无收入的城镇家庭,对于统计在最低收入范围的城镇居民,严格甄别,适当减免其房产税。鼓励城镇退休居民将房间出租给大学生和农民工等以获得收入,对所得收入免征个人所得税。业主去世,由子女继承或者卖出,新业主仍按前述规定的房产税缴税。对有两套房且养老金较低的退休居民以及有两套房的低收入居民,鼓励出租另一套房,出租收入免征所得税和投资性质房屋的房产税,但需要缴纳消费性质部分房产税。
(六)原实际征税性质的高土地出让金部分逐年退税
对于按照市价征收房产税的住宅以及工商、金融、商业等地产,因政府出让金是将若干年租金一次收来,因此需要从土地收取出让金改革以来,对地价构成进行动态梳理,分清和合理测算土地出让价格构成:①所有权地价;②由于交通、位置等因素形成的级差地租;③对农民过低价格收购部分的价差转移;④拆迁、安置和整理等成本;⑤实际是向购买房屋土地者征取税收性质的部分。特别是高地价时购买住宅和金融商业用房的自然人和法人,房产税实行在设定的年限中对构成⑤实行先征后退的体制,以避免双重征税。
对于工业用地出让金,应当分类考虑,如果政府给予了优惠,或者价格较低的,不考虑退税;如果价格较高,没有优惠,则应当考虑适当予以退税。
(七)不同征税和交易办法,方案选择自由
对于目前合法的城镇国有商品房,可以给业主设计两种方案让其选择,一种是上述方案,另一种是,对于不选择国有永续使用产权改革方案的城镇居民:①征收住宅消费税,比照永续使用权房产减半征收。②房屋在国家规定的使用年限中,有继承权;到期,土地由国家无偿收回,地面建筑按照建筑造价由政府回购,继承权消失。③由于这类房产的土地国家没有将永续使用权交易给业主,业主在房地产市场上进行抵押、出租、入股、出售等,只能按剩余的使用年限,不能按永续使用年限产权来交易,其价值也按照剩余使用年限来评估。
(八)非住宅性质房地产的永续产权和不动产税
对目前使用年限40~50年不等的非住宅性质房地产,特别是工商金融地产,除极特殊的以外,也都改革为法人永续使用产权制。经营性的房地产,各投资者按照股份拥有永续使用产权;各党、政、军机关和事业单位、社团等,永续使用权为组织和法人所有,其中非营利基金会的,由基金投资人所有;无投资人的,其政府机构归并、营地变化、事业单位和社团变更等时,除了清算负债所用之外,国家无偿收回土地的永续使用权,但不包括建筑物,除非解体或变更后无主。
非住宅性质房地产(不包括个人在家创业用的住宅),因房地产的产出率不同,对工业、商业和金融地产,按市价1%、2%和3%的税率(世界大多数国家为2%~5%)区别征收。工商金融等地产,不得减免。党、政、军机关和事业单位、社团等的地产,房产税按照市价的0.5%征收,都要先缴纳房地产税,按照有关用房面积标准,包括教育卫生等公益和半公益用地,即征即退或者即征即减;超标准面积的,由使用单位或者使用个人缴纳。
还应当以降低增值税换取对非住宅性质不动产征收房地产税。其中一部分实际是中央和省一级向市县进行收入的结构性转移。目前来看,增值税税率太高一直是国内外诟病的问题,应当往下调2个百分点。按2013年数据匡算,影响中央收入2 700亿元左右,影响地方政府收入840亿元左右。但是,从地方政府财政收入接替上看,仅城镇工商金融地产就达100多亿平方米,均价每平方米8 000元, 对80万亿元资产按平均2%的税率征税,除去减免,约有1.4万亿元税收。
(九)农村城郊土地永续使用权和继承权及其减免性征税
农村土地,集体所有不变,将农民“长期使用”改革为“永续使用”,并且除了现已规定的其他产权内容外,给予农民继承权。一些有集体经济和土地对外交易(如集体自建标准厂房,用地商购买土地永续使用权,村有工商企业,农业合作社等)的农村,特别是城郊和靠近城郊的,实行土地股份合作制,每户以耕地、林地永续使用权入股,形成土地股份合作社,以防永续使用土地用途不同,价值不同,而形成集体内的两极分化。而对一些边远的山区等,集体经济很难发展,也没有用地商到农村购买或者租赁土地的,是否将农户各自永续使用的耕地、林地投入股份合作,则由农民自愿选择。农村和城郊的集体林地,生态用地,村庄公共用地,村民自治组织、卫生和其他社会和公共服务所用房地产,其永续使用权为村民自治组织所有,严格控制其范围和面积,以防侵蚀农户利益。这类土地和房产,不征收房地产税。如果村民自治组织因人口迁移、村庄衰落等消失,其公共的永续使用权土地,先选择由迁移在外的原村民及其后代组成土地股份管理公司管理;若无人管理,则由国家收回。农村和城郊,不论是农村村民合作社,还是农户的耕地、林地、水面,农林物品饲养加工等建设用地用房等,也均不征收房地产税。
农村和城郊原集体所有的土地从长久使用改革为永续使用,并可以继承、确权认证;而对村中非农业的经营性用地和用房,则可按照农民土地股份的比例计算股权,并且也是永续使用权,也可以继承。①对于农民自住的第一套房地,免征房地产税;②两套和两套以上的农村居民房地,按照当地村郊市价,地处农村的,征收0.5%的房地产税;城郊的,征收0.75%的房地产税。如果交易给行政村以外的城镇居民的,对新业主区别消费性质和投资性质房产征税。而对于农村和城郊的非农业经营用地和用房,分工业、商业、金融业,处于农村的,分别按市价的0.5%、1%和1.5%征税;处于城郊的,分别按市价的0.75%、1.25%和1.5%征税。
对于农村不选择土地住宅新体制的,也可以保留原体制,由村民自治组织代为管理永续产权。宅基地不能发放永续使用权证,并只能自己使用和继承,不能交易。耕地、林地等抵押、入股时,可以是长期产权,但无继承权,业主去世时使用权收归国有;在市场上交易时,也按照原业主存续时间交易,业主去世,则使用产权消失。
(十)地方财政可一次性稳定接替
2010~2015年国有土地使用权出让金收入分别为29 398亿元、33 477亿元、28 886亿元、41 000亿元、42 940亿元、33 658亿元。除去收入水平比较高的2013年、2014年的4万多亿元外,其他年份基本都在3万亿元左右,现把年平均土地出让金收入3万亿元作为地方政府的财力。
目前,全国城镇各类住宅面积达210亿平方米左右,即使全部按照2015年全国城镇居民人均可支配收入31 195元(按常住地分),房价收入比6的水平,以1%的消费性质房产税税率计算,征税房屋价格水平应当为每平方米3 743元,应税总资产达78.6万亿元,城镇房地产税总额就为7 860亿元。当然,按照消费性质房产1%的税率及其阶梯累进税率分4年到位的方案,第一年,只能征到其中的1/4税收,之后每年动态增加。但是,刚开征时,多套房较多,按照市价征收的投资性的房地产税较多;持有成本增加,抛售多套房,所收的房产交易税也较多。随着多套房的减少和交易量的相对下降,虽然这方面的税收相对增加放慢,甚至绝对量可能下降,然而,消费性质住宅房地产税税率(1/4~1)是每年上调的,因此,动态看,4年内每年之间的房地产税及其交易税仍然可以大体平衡。
城郊和农村应当纳税的超标准面积住房和二套房等,按照城镇、城郊和农村法定面积内外不同的税率征收,征税额在2 000亿~3 000亿元。
那么,假如2017年开征,全国房地产税和国有土地收入:①前述的城镇工商金融地产可征14 000亿元税金;②城镇、城郊和农村住宅房地产税9 000亿~10 000亿元;③城郊和农村的非农业的经营性的房地产,最低估计可征收2 000亿元税金;④全国房地产交易税,最低估计2 000亿元;⑤土地永续使用权在土地交易中心的销售收入1 000亿~2 000亿元(包括盐碱地改造、填海造地、废旧工矿土地整理等出售)。上述各项共计28 000亿~30 000亿元,因为土地出让金中包括了征地拆迁补偿等成本,除去此部分,完全能够接替地方财政目前的土地出让金部分,甚至有余。废除土地出让金与开征房地产税和房地产交易税之间,可以一次性实现平稳接替。
此外,在改革过程中,需要对房地产业,对土地和房屋,以及对房屋交易的各种现行政府收费和税收,进行清理、废止和归并,形成房地产税(不动产财产税)和房地产交易税(对交易所得征税)两个税种。
(十一)小结:选择阻力和风险较小的改革方案
为什么要进行上述的废除土地出让金,转变为开征房地产税的改革?一方面,是改变目前地方财政收入从农民和刚需买房者等低收入人群收取这样的不合理渠道的需要,是避免财富两极分化的需要,是抑制投资性房产需求而平抑房价的需要,是抑制地方政府卖地冲动的需要,也是节约宝贵土地资源的需要。另一方面,在改革中:①国家让出了永续使用权,给了城乡居民以真正意义上的财产权和继承权,也给一部分居民保留了选择年期使用产权而不进行改革的选择自由权。②考虑了城乡居民的承受能力,区分了消费性房产和投资性房产,居住的房产按照挤出泡沫的房价征税,对低收入人群实行减免。③消费性质房产税,由于分4年逐步调到1%的税率,考虑了工资等收入增长与税率逐步上调的联动,防止猛然一步到位对城乡居民其他生活消费方面的影响。④对于中产阶层的投资性房产,包括工商金融地产,国家考虑价格因素,按世界各国较低税率征税,并且不采用累进税率,对于土地出让金特别高时购置的投资性住宅和非住宅性质房地产,给予适当的退税。⑤考虑开征房地产税后企业的税收负担,降低2个百分点的增值税税率,进行平衡。⑥对于农村和城郊宅基地及生产用房地产,农业性质的全面免税,非农业性质的进行减免;农村住宅,属于基本消费需求的,免征房产税;两套住宅以上的,按市价减免征收。⑦中央政府让一部分利,换取地方对企业的房地产征税,完善地方房地产税税种。
这是一个兼顾政府、城乡居民和企业、高中低不同收入群体,以及中央和地方等各方利益和关系,各方相互妥协,各自让出一部分利益,权益互换,并且阻力较小、风险较低和可控,可以平稳过渡的改革方案。
(本文编辑 安安)
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